Geschichte des Beamtentums

Der Beruf des Beamten, d.h. mit einer Funktion betrauten Amtsträgers, entstand zusammen mit der Notwendigkeit zur Schaffung komplexer Organisationsstrukturen in den ersten Siedlungen, welche die Größe eines Dorfes überstiegen. Eine Siedlung von der Größe einer Stadt stellt in ihren Anforderungen an Infrastruktur, Organisation, Koordination und Arbeitsteilung gegenüber einem Dorf einen Quantensprung dar, der ohne eine wenigstens rudimentäre Verwaltung nicht möglich wäre, so dass überall dort, wo Städte entstanden, auch Verwaltungen geschaffen werden mussten.

Es ist kein Zufall, dass die ersten Hochkulturen in Flussebenen entstanden, die ohne eine ausgeklügelte Bewässerung, Entwässerung und Überflutungsschutz für Landwirtschaft und Besiedlung unbrauchbar gewesen wären. Die Voraussetzungen für die Wasserbaumaßnahmen, die notwendig waren, um die Flussebenen in hochproduktive Flussoasen zu verwandeln und eine städtische Zivilisation zu ermöglichen, erforderten eine große Anzahl an zu koordinierenden Arbeitskräften und das notwendige Fachwissen, was ohne eine wohlorganisierte  Verwaltung nicht möglich gewesen wäre.

Mit der Entstehung der ersten Verbünde aus Städten und dem von ihnen beherrschten Umland durch Zusammenschluss oder Unterwerfung wuchsen die Erfordernisse an Organisation und Infrastruktur noch weiter an. Mit einem solchen Verwaltungsapparat war dann auch eine wichtige Voraussetzung zur Entstehung großer Staaten und Hochkulturen gegeben.

Beamte in der Antike

In einer Zeit, in der nur wenige Menschen lesen, schreiben und rechnen konnten, bildete selbst die niedere Beamtenschaft eine Elite, und das Beherrschen der Schreibkunst war eine hohe Hürde für den Zugang zu allen Staatsämtern. Entsprechend war in den alten Zivilisationen die Amtsbezeichnung „Schreiber“ weit verbreitet und eine Art Synonym für Beamter. Die klassischen frühen Hochkulturen Ägyptens und Mesopotamiens besaßen bereits ausgeklügelte und hochspezialisierte Beamtenapparate, und die ersten chinesischen Reiche standen ihnen darin nicht nach. Neben den „weltlichen“ Verwaltungen der Könige und Fürsten spielten die Verwaltungsapparate der Priester und der Tempel in den frühen Kulturen eine tragende Rolle, was sich erst vor wenigen hundert Jahren zum ersten Mal ändern sollte.

Von Anfang an war das auch heute noch weithin geltende Alimentationsprinzip weit verbreitet, d.h. der Beamte verpflichtet sich seinem Dienstherrn gegenüber zur Treue, wofür der Dienstherr für die Versorgung des Beamten sorgt. Einen gewichtigen Unterschied zum heutigen Beamtentum wiesen die damaligen Beamtenapparate jedoch auf: seine Mitglieder waren samt und sonders nicht auf den Staat oder das Volk, sondern einzig und allein auf die Person des Dienstherrn eingeschworen. Die damaligen Staaten wurden noch in erheblich stärkerem Maße als heute durch einen starken Souverän und die durch ihn ausgeübte Gewalt zusammengehalten, ein Nationalgefühl oder gar die Volkssouveränität lagen noch in weiter Ferne.

Das änderte sich erst mit dem Aufkommen der ersten nicht-monarchischen Staaten, wie beispielsweise manchen griechischen Poleis, in denen Könige und Adel entmachtet worden waren eine Vorreiterrolle spielte dabei Athen. Hier war die Beamtenschaft nicht der Person des Herrschers gegenüber zur Treue verpflichtet, sondern der Stadt und ihren Bürgern. Theoretisch standen die Beamten hier auch zum ersten Mal nicht nur einem Herrscher oder ihrem Gemeinwesen gegenüber in der Pflicht, noch über diesen stand das Gesetz, so dass von einer ersten Ausprägung des Rechtsstaates gesprochen werden kann. Mit dem Wegfall der Herrscherperson als Ursprung aller Staatsgewalt verminderte sich auch erstmals die Rolle guter persönlicher Beziehungen zur Person des Souveräns bei der Auswahl der Amtsträger.

Das Römische Reich

Größere Bedeutung erlangte dieses Prinzip dann erstmals, als eine Stadtrepublik sich anschickte, den Mittelmeerraum zu unterwerfen, denn auch die römischen Beamten waren nicht einem Herrscher verpflichtet, sondern nur dem Senat und dem Volk von Rom. Auch nach dem Ende der Republik, als die Macht de facto nicht länger vom Senat oder dem Volk, sondern dem princeps als Oberbefehlshaber der Streitkräfte ausging, blieb der Staatsapparat de jure auch bis weit in die Kaiserzeit hinein dem Senat und dem Volk von Rom verpflichtet, die dann ihre Macht mehr oder weniger gezwungenermaßen in die Hände des Kaisers legten. Das änderte sich erst, als mit den Reformen Kaiser Diokletians im 4. Jahrhundert der Kaiser zum Ursprung aller Staatsgewalt wurde. Sowohl in Athen wie auch in Rom wurden die hohen Beamten in ihre Ämter gewählt, eine Tradition, die man z.B. in den Vereinigten Staaten bis heute beibehalten hat.

Die römische Verwaltung war hocheffizient, und ihre Strukturen überlebten den Untergang des Reiches im Westen oftmals um mehrere Jahrhunderte. Mit der zunehmenden Feudalisierung und dem Zusammenbruch der städtischen Zivilisation im frühen Mittelalter verlor das überkommene Beamtentum seine Grundlage, da es kaum noch genügend gebildete Männer gab, die nicht der Kirche angehörten. Es kam schließlich so weit, dass die Kirche die einzige Institution war, die überhaupt noch über so etwas wie einen funktionierenden, weitgespannten Verwaltungsapparat verfügte. Entsprechend gingen immer mehr Kompetenzen an die Kirche über, und nicht nur im Heiligen Römischen Reich wurden die Bischöfe im hohen Mittelalter zum Rückgrat der Macht, was die Vehemenz erklärt, mit der seinerzeit der Investiturstreit zwischen Papst und Kaiser um das Recht geführt wurde, Bischöfe einzusetzen und zu abzusetzen. Die Strukturen und selbst die Titel und Anreden der kirchlichen Hierarchie und Verwaltung fußten ihrerseits auf römischen Vorbildern, so z.B. die Anrede der Kardinäle mit „Eminenz“, die ursprünglich eine Anrede für hohe römische Beamte und Offiziere gewesen war. Auch der Begriff „Diözese“, die in der Kirche das Gebiet eines Bistums bezeichnet, galt ursprünglich für spätrömische Verwaltungseinheiten, in der mehrere Provinzen zusammengefasst waren.

Im griechischsprachigen östlichen Teil des Römischen Reiches, der im Mittelalter zu dem wurde, was heute als das Byzantinische Reich bezeichnet wird, blieben die spätantiken Verwaltungsstrukturen sehr viel länger erhalten. Das von Kaiser Diokletian eingeführte Dominat mit der Person des Kaisers als absolutem Herrscher ersetzte die ohnehin nur noch dem Namen nach bestehende Republik der römischen Bürger, die zu bloßen Untertanen wurden, und auch der Beamtenapparat war wieder auf den Kaiser eingeschworen. Mit Beginn der arabischen Eroberung im 7. Jahrhundert schrumpfte das Reich stark zusammen, und es war unter anderem seiner leistungsfähigen Verwaltung zu verdanken, dass es sich angesichts jahrhundertelanger Kriege gegen fast alle seine Nachbarn noch lange halten konnte, so dass das Oströmische Reich das Schicksal des Westens erst fast tausend Jahre später ereilte. Zwar fiel das klassische Latein mit dem Verlust der nicht-griechischsprachigen Reichsteile bereits im 7. Jahrhundert als Verwaltungssprache fort, doch bis heute bildet das von den Byzantinern, die sich bis zum bitteren Ende selbst stets als Römer sahen, tradierte römische Recht die Grundlage für die Rechtsordnung des heutigen Griechenland.

Das Mittelalter

Auch die Reiche des frühen und hohen Mittelalters hatten ihre Beamten. Die Karolinger, die in ihrem Machtbereich die letzten Reste der spätantiken Verwaltungsstrukturen zugunsten des Lehenssystems beseitigten, ließen ihre Angelegenheiten in den einzelnen Reichsteilen von den Vorstehern der Pfalzen wahrnehmen. Eine Hauptstadt, festen Regierungssitz oder eine Residenz gab es nicht, der König und sein Hofstaat reisten stattdessen beständig umher und betreuten dringliche Probleme persönlich vor Ort, auch um die beständig nach mehr Unabhängigkeit strebenden Lehensnehmer im Auge zu behalten. Die nicht der Kirche zufallenden Verwaltungsaufgaben wurden sowohl in der Reichsverwaltung wie auch in den Staatswesen der Partikularfürsten einer neuen Schicht von Staatsdienern übertragen, den sogenannten „Ministerialen“, die sich mit der Zeit von einfachen Unfreien und Freien in den niederen Adel emporarbeiteten.

Eine Ausnahme stellte im 13. Jahrhundert das Königreich Sizilien unter der Herrschaft der Staufer dar. Kaiser Friedrich II. ließ als erster monarchischer Herrscher nach dem Zusammenbruch des römischen Imperiums im Westen wieder einen straff organisierten weltlichen Beamtenapparat installieren, was wohl auch der erbitterten Fehde der Staufer mit der Kirche zu verdanken war, so dass Friedrich die Verwaltung lieber nicht in die Hände von Geistlichen legte. Die Ausbildung der Beamten war ein Anstoß für die Gründung der Universität Neapel im Jahr 1224. Sizilien war damals ein Ort, an dem viele Einflüsse zusammentrafen: das Königreich war eine Gründung normannischer Eroberer, die sich für die Organisation ihres neuen Landes auch auf arabische und nicht zuletzt byzantinische Verwaltungsvorbilder verließen, so dass z.B. römisches und normannisches Recht im ganzen Königreich Sizilien galten. Zur damaligen Zeit waren die auf antiken Vorbildern fußenden Zivilisationen der Muslime und des bereits im Niedergang befindlichen Byzanz den abendländischen Gegenstücken oftmals noch weit überlegen. Insbesondere die Italiener lernten jedoch von diesen Vorbildern, und deren Beispiel sowie das aus ihnen entspringende Wissen gaben der beginnenden Renaissance unverzichtbare Anstöße.

In vielen Teilen der Mittelmeerwelt hatte erst das Einsetzen der arabischen Eroberung der Spätenantike ein Ende bereitet. Innerhalb von nur hundert Jahren drangen die arabischen Heere von Mekka her bis an die Pyrenäen, über das Taurusgebirge und tief nach Zentralasien hinein vor, und in ihrem Gefolge blühte eine neue Zivilisation auf, welche die Errungenschaften der Antike aus Ost und West neu kombinierte. Riesige Städte entstanden, der Handel florierte und brachte Reichtum und Wohlstand. Die neuen Herrscher übernahmen die vorhandenen spätrömischen und persischen Verwaltungsstrukturen und schufen daraus eigene Beamtenapparate, die in ihrer Effizienz dem hohen Stand der Zivilisation angemessen waren.

Die chinesischen Beamten

Im fernen Osten entwickelte China seine eigene Beamtentradition. Schon die „kämpfenden Reiche“ hatten ihre eigenen Verwaltungsapparate, doch die zwangsweise Vereinigung unter dem überaus fähigen, aber auch ebenso machthungrigen und grausamen ersten Kaiser Qín Shǐhuángdi im 3. Jahrhundert v.Chr. und die nachfolgende Verschmelzung der unterworfenen Gebiete in ein einziges Reich dehnte den straff organisierten hierarchischen Beamtenapparat des triumphierenden Reiches Quing  über das ganze Reich aus. Zwar zerbrach das durch Qín Shǐhuángd brutal zusammengeschmiedete Reich nach seinem Tod bald wieder, doch übernahmen nachfolgende Reiche und Dynastien viele der Errungenschaften, die das erste chinesische Einheitsreich trotz allem ausgezeichnet hatten.

Die Auswahl geeigneter Amtsträger erfolgte im kaiserlichen China nach einem eigenwilligen System, das im 7. Jahrhundert eingeführt wurde und sich bis ins 20. Jahrhundert behauptete. Um in den Beamtenapparat aufgenommen zu werden, mussten eine Reihe von Examina absolviert werden, bei denen Kenntnisse aus einem festen Kanon klassischer philosophischer und religiöser Werke abgefragt wurden, welche die Kandidaten in der Regel auswendig beherrschen mussten. Dabei spielten die Lehren des im Westen als Konfuzios bekannt gewordenen Philosophen eine zentrale Rolle. Weiterhin wurde von den Kandidaten das Verfassen von Gedichten nach bestimmten Versmaßen und das Schreiben von Aufsätzen zu politischen und geschichtlichen Themen erwartet. Je höher das zu vergebende politische Amt war, desto mehr stiegen auch die Anforderungen an die Kandidaten. Da viele der Fragen und Aufgabenstellungen der Examina sehr vorhersehbar waren, gehörten Betrugsversuche zu den beständigen Problemen der Examinatoren. Erst 1905 wurden die Beamtenprüfungen alten Musters abgeschafft.

Renaissance und frühe Neuzeit

Mit dem Wiederaufblühen der Städte und dem Erwachen der Renaissance entstanden auch im Westen wieder größere weltliche Beamtenapparate, auf die dann die Fürsten im Barock und der Zeit des Absolutismus wieder ihre Macht gründeten. Im Hochmittelalter und in der Frührenaissance bildeten sich beispielsweise in Italien eine Vielzahl von Stadtrepubliken aus, die miteinander in scharfer Konkurrenz standen und deren Beamtenschaft der Stadt oder der Republik diente. Diese republikanischen Grundsätze blieben oft auch dann erhalten, wenn in der Stadt ein Alleinherrscher die Macht an sich riss – als Beispiel kann etwa das Florenz der Medici dienen.

Die großen, monarchisch regierten Flächenstaaten blieben freilich dem Grundsatz der auf den Herrscher eingeschworenen Beamtenschaft treu. Die Renaissance und ganz besonders der im 17. Jahrhundert aufkommende Absolutismus führten zum erneuten Aufkommen hochspezialisierter Verwaltungsapparate. In Frankreich war es König Ludwig XIV. gelungen, den hohen Adel zu entmachten und ein zentralisiertes Reich mit einer gemäß seines formulierten Selbstverständnisses „L’état, c’est moi“ ganz auf seine Person zugeschnittenen Verwaltung zu gründen, und dieses Rezept erwies sich als so effektiv, dass es ihm bald alle Fürsten in ganz Europa nachtaten. Der Nachteil dieses Systems war jedoch, dass der Beamtenapparat eben auch ausschließlich die Interessen des Monarchen wahrnahm, die nicht immer mit denen des Volkes oder des Reiches übereinstimmten. Allein in England gewann das Parlament gegenüber der Krone beständig an Macht, so dass die Beamten, die de jure immer noch auf die Person des Monarchen eingeschworen waren, doch eher dem Parlament dienten, das den Monarchen selbst in seiner Macht beschnitten hatte. In Frankreich führte der Umstand, dass die monarchische Regierung den Interessen der Untertanen nicht genug Rechnung trug, schließlich dazu, dass das absolutistische ancien régime durch die Revolution hinweggefegt wurde. Bereits einige Jahre zuvor war es den gerade unabhängig gewordenen Vereinigten Staaten gelungen, eine Republik und damit eine den Interessen der Bürger gewidmete Verwaltung einzurichten, die wieder eine Wahl der hohen Beamten durch die Bürger vorsah.

Entwicklung in Deutschland

Mit dem Ende des Mittelalters installierten die deutschen Fürsten ihre eigenen Verwaltungen, deren Beamte als „Fürstendiener“ bekannt wurden, was deutlich macht, dass auch sie wieder auf dem Herrscher verpflichtet waren. Als Vater des modernen Beamtentums in Preußen gilt heute der als der „Soldatenkönig“ bekannte Friedrich Wilhelm I., der die Ausbildung mit Staatsexamina für Berufsbeamte einführte. Sein Nachfolger Friedrich II. der Große erhob erstmals wieder das Wohl des Staates und die Einhaltung der Gesetze zur obersten Maxime des Staates und der Staatsdiener, denn trotz seiner eigenen absoluten Macht sah er sich selbst als „ersten Diener“ seines Staates. Einen letzten wesentlichen Akzent zur Schaffung des heutigen Beamtenbegriffes setzte die Französische Revolution, denn mit der Abschaffung der Monarchie galt die Loyalität der Beamten dort jetzt nicht mehr dem Monarchen, sondern dem Staat und seiner Rechtsordnung, was im Laufe des 19. Jahrhunderts nach und nach in den deutschen Staaten und auch anderswo übernommen wurde. Schon das Allgemeine Landrecht für die preußischen Staaten von 1794 spricht von den Beamten als Dienern des Staates und nicht des Landesherren. Damit vollzog sich die Wandlung zum modernen Staatswesen, bei dem Staatsgewalt und Recht nicht länger von einem Monarchen ausgingen, und es bahnte sich auch ein Wandel der Rolle der Beamten an, die von den Fürstendienern zu Staatsdienern wurden.

Das moderne deutsche Beamtentum

Dennoch blieben Staat und Monarchie im deutschen Sprachraum zunächst weiterhin eng verbunden, was sich mit der Gründung des Kaiserreiches nur noch weiter verfestigte. Auch das Berufsbeamtentum mit fest definierten Laufbahnen wurde zur Regel und dehnte sich mit dem Heraufdämmern des Industriezeitalters auf immer neue Zuständigkeiten aus. Lehrer waren schon seit längerem Staatsdiener gewesen, hatten bislang jedoch durchaus nicht immer eine angemessene Ausbildung besessen. An die Stelle mehr oder minder begabter Amateure traten mit der Zeit Pädagogen mit staatlicher Ausbildung, was auch den Stellenwert widerspiegelt, welcher der Bildung bereits damals beigemessen wurde. Auch neue Schlüsseltechnologien wie Eisenbahn und Telegraph, deren Kontrolle als kritisch für den Machterhalt und die Kriegführung angesehen wurden, wurden verstaatlicht und neugeschaffenen Beamtenapparaten unterstellt.

Obwohl die Beamten nun nur noch in zweiter Linie in den Diensten der Monarchen standen, waren Berufsbeamte in der Regel weiterhin recht konservativ eingestellt und betrachteten die Monarchie als wesentliche staatstragende Komponente. Der hocheffizienten Beamtenschaft, die sich nicht nur selbst als Stütze des Staates betrachtete, sondern auch von der Mehrheit der Bürger so wahrgenommen wurde, mangelte es jedoch an Selbstbewusstsein und geistiger Unabhängigkeit. Unkritisches und obrigkeitshöriges Denken blieb weit verbreitet, selbst nach dem Sturz des Kaiserreiches infolge des verlorenen Ersten Weltkrieges verstanden sich die Beamten in erster Linie als Befehlsempfänger und Funktionsträger. Das machte es den Nationalsozialisten leicht, sie für ihre Zwecke einzuspannen und für ihre menschenverachtende Kriegs- und Unterdrückungsmaschinerie zu missbrauchen. Wie die Soldaten wurden auch die Beamten mit Beginn der Diktatur auf die Person des Führers eingeschworen, so dass sie wiederum an die Person des Herrschers gebunden waren, und das Beamtentum wurde zu einer wesentlichen Stütze der Diktatur. Wie in allen anderen Lebensbereichen wurden politisch oder „rassisch“ missliebige Personen aus dem Staatsdienst entfernt und ausgegrenzt.

Die Nachkriegszeit

Nach der erneuten Niederlage Deutschlands waren viele Beamte daher diskreditiert, doch mit dem beginnenden kalten Krieg, der Gründung der deutschen Staaten und dem Wiederaufbau konnte man nicht auf sie verzichten, so dass selbst schwer belastete Beamte auf beiden Seiten des Eisernen Vorhangs oft rasch wieder in Amt und Würden waren. Das verhinderte zunächst eine Auseinandersetzung mit den Verbrechen während der NS-Zeit, die erst Mitte der 60er allmählich begann. Zwar war diese Aufarbeitung auf westlicher Seite nicht besonders gründlich, die DDR-Führung dagegen verleugnete das Problem ganz und gar und erklärte einfach, dass so etwas in einem antifaschistischen sozialistischen Staat gar nicht möglich sei.

Wie die Soldaten und die anderen Funktionsträger der Diktatur mussten sich die Beamten damit auseinandersetzen, dass ihre unkritische Handlungs- und Denkweise die Herrschaft und die Verbrechen der Nationalsozialisten ganz wesentlich vereinfacht hatten. Autoritäre Strukturen wurden nach und nach beseitigt, und die kritiklose Obrigkeitshörigkeit eingedämmt. Statt lediglich ausführendes Organ der Exekutive zu sein, bemüht sich der heutige Verwaltungsapparat stattdessen darum, seine Rolle und die Rechtmäßigkeit von oben angeordneter Maßnahmen im Zweifel zu hinterfragen, um eine Wiederholung der früheren Verhältnisse zu vermeiden.

In jüngerer Zeit ist neben der Veränderung der Rolle und des Selbstverständnisses der Beamtenschaft auch ein deutlicher Rückgang der Beamtenzahlen und der durch Beamte erfüllten Funktionen zu beobachten. Das hängt einerseits mit den in den letzten Jahrzehnten durchgeführten Privatisierungen von ehemaligen Staatsbetrieben wie Bahn und Post zusammen, andererseits aber auch mit den durch das Alimentationsprinzip verursachten hohen Kosten, welche dem Staat durch die Einstellung von Beamten entstehen. Zusammen mit den schlechten Haushaltslagen führte dies bereits in einigen Bereichen zu einem deutlichen Mangel an Beamten wie beispielsweise Lehrern, und im Bereich der Polizeikräfte zeichnet sich ein solcher Mangel für die nächsten Jahrzehnten bereits deutlich ab.

Dennoch kann der Staat bis heute nicht auf Beamte verzichten, und sie werden auf absehbare Zeit ein integraler Bestandteil jeder staatlichen Verwaltung bleiben.

Anmerkungen

siehe auch: Geschichte der modernen UniversitätDas römische Recht, Die Entwicklung des bürgerlichen Gesetzbuches, Die Geschichte des Repetitoriums

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