VA Polizeirecht Realakt Abgrenzung

Gerade im Polizeirecht ist es eine weit verbreitete Ansicht unter Studenten, dass in den allermeisten Fällen die Anfechtungsklage oder die Fortsetzungsfeststellungsklage (FFK) statthafte Klageart ist und so wird diese auch in den meisten Fällen angenommen, ohne sich vorher detailliert mit dem Vorliegen eines Verwaltungsaktes (VA) auseinanderzusetzen, der Voraussetzung für die Bejahung dieser Klagearten ist.
Allerdings stellt sich polizeiliches Handeln auch oftmals nicht als VA sondern als schlichter Realakt dar, für den die FFK nicht die statthafte Klageart ist.
Der folgende Artikel soll nun einen Leitfaden dafür bieten, wann ein VA vorliegt und wann es sich um einen Realakt handelt. Es werden weiterhin Argumentationsvorschläge geliefert, wie man die Annahme bzw. Ablehnung eines VA begründen kann. Denn nur durch eine schlüssige Argumentation können in einer Klausur viele Punkte gesammelt werden.

I.Grundsätzliches zum VA

Gesetzlich normiert ist der VA in  § 35 S.1 VwVfG. Demnach versteht man nach dieser Legaldefinition jede Maßnahme einer Behörde zur Regelung eines Einzelfalles auf dem Gebiet des öffentlichen Rechts mit Außenwirkung.
Speziell im Polizeirecht problematisch ist in der Fallbearbeitung bei der Subsumtion regelmäßig das Merkmal der Regelung, denn behördliches Handeln kann sich sowohl als Realakt als auch als Regelung darstellen. Ein Realakt liegt vor bei schlichtem Verwaltungshandeln, das Merkmal der Regelung, das sich dadurch auszeichnet, dass infolge der Maßnahme eine Rechtsfolge bzw. eine Rechtswirkung eintritt, liegt gerade nicht vor. Die Abgrenzung ist häufig problematisch.
Der Prüfungspunkt, bei dem man sich diese Frage stellt, wäre somit innerhalb der Zulässigkeitsprüfung einer Klage der Prüfungspunkt „Statthafte Klageart“ bzw. bei der Zulässigkeitsprüfung eines Antrages nach §§ 80V/123 I VwGO bei dem Prüfungspunkt „Statthafte Antragsart“. Im Widerspruchsverfahren ist die Problematik unter „Statthaftigkeit des Widerspruchs“ zu diskutieren.

II. Das Merkmal der Regelung im Polizeirecht

Eine Maßnahme wird zur Regelung getroffen, wenn sie auf die Setzung einer Rechtsfolge gerichtet ist.
Hierbei ist der objektive Erklärungswert maßgeblich.
Vereinfacht gesagt bedeutet dies regelmäßig, dass eine Regelung vorliegt, wenn behördliches Handeln irgendwie „vollstreckt“ werden kann, also durch behördlichen Zwang der Regelungsempfänger zu einem gewissen Tun, Dulden oder Unterlassen gezwungen werden kann.
Denn dass für die Durchsetzung von Verwaltungszwang ein VA vorliegen muss, ergibt sich bereits aus dem Verwaltungsvollstreckungsgesetz (VwVG).
Diese Kontrollfrage sollte man sich immer stellen, wenn man das Merkmal der Regelung prüft. Ist dies nicht der Fall, liegt ein Realakt vor.

1. Anwendungsbeispiele

Recht einfach gelagert sind die Fälle, in denen der Regelungsempfänger ein ordnungsgemäßes Schreiben von der Behörde bekommt. Hierin ist zweifelsfrei ein VA zu sehen, zum einen aufgrund der äußeren Form, zum anderen aufgrund der Vollstreckbarkeit des Inhaltes: Zahlt der A nicht, drohen ggf. Zwangsmittel.

Bsp: Der A bekommt ein Schreiben von der Polizei, welches ihm auferlegt, die Kosten für einen Polizeieinsatz zu tragen.
Schwieriger sind die Fälle, in denen kein „greifbares“ behördliches Handeln vorliegt.

Bsp: Der A wird von der Polizei aufgefordert, seinen Personalausweis vorzuzeigen.

Fraglich ist, ob in der Aufforderung der Polizei nun ein VA zu sehen ist oder ein bloßes tatsächliches Handeln.
Als Vorüberlegung lässt sich voranstellen, dass ein VA grundsätzlich auch mündlich erteilt werden kann, § 37 II S.1 VwVfG.
Die Polizei ordnet hier mündlich das Vorzeigen des Ausweises an. A wird somit verpflichtet sich auszuweisen. Tut er dies nicht, so kann die Polizei ggf. weitere Maßnahmen ergreifen. Die Maßnahme ist somit auf die Setzung der Rechtsfolge „ Zeige mir deinen Ausweis“ gerichtet.

Vorsicht! Anders ist jedoch die folgende Situation zu beurteilen:

Fordert die Polizei den A nicht auf, den Personalausweis vorzuzeigen, sondern greift einfach danach, so liegt keine Regelung vor.

2. Lösung über die „konkludente Duldungsanordnung“

Man könnte dann in diesem Fall höchstens an das Institut der „konkludenten Duldungsanordnung“ denken, um einen VA doch noch zu konstruieren. In dem Fall wird ein VA und das Vorliegen einer Regelung damit begründet, dass behördliche Maßnahmen immer mit dem Regelungsinhalt verbunden sind, die Maßnahme zu dulden.
Allerdings spricht gegen die Annahme einer konkludenten Duldungsanordnung, dass ein VA nicht Voraussetzung ist, um Rechtsschutz gegen behördliches Handeln zu erlangen. Auch ein Realakt kann angegriffen werden. Insofern wirkt die konkludente Duldungsanordnung zu konstruiert und ist abzulehnen.
Als weiteres Gegenargument lässt sich anführen, dass es bei Vorliegen eines VA´s regelmäßig schwieriger sein kann, Rechtschutz zu erlangen als bei einem Realakt, da die Zulässigkeitsvoraussetzungen der Anfechtungsklage bzw. FFK weitaus enger sind als die der Allgemeinen Leistungsklage und der Festsellungsklage. Für den Betroffenen kann das Vorliegen eines Realaktes somit vorteilhafter sein. Das Instrument der konkludenten Duldungsanordnung wird vom Großteil der Lehre mittlerweile als veraltet mit den o.g. Argumenten abgelehnt.
Solche Fälle sind also als rein tatsächliches Handeln zu charakterisieren.

III. Mehrere behördliche Maßnahmen in der Klausur

In einer Polizeirechtsklausur ist häufig nicht nur der VA- Charakter einer einzelnen Maßnahme zu überprüfen, sondern regelmäßig sind mehrere, verschiedene Maßnahmen zu prüfen. Der Bearbeiter muss sich dann jede einzelne Maßnahme herausgreifen und gesondert prüfen, ob ein VA vorliegt. Es kann also gut sein, dass in einer Klausur zum einen eine Anfechtungsklage/ FFK vorliegt, bezüglich anderer Maßnahmen jedoch die Feststellungsklage/Allgemeine Leistungsklage. Dass dies in der Klausur erkannt wurde, ist vom Bearbeiter deutlich zu machen, indem bei der Statthaftigkeit der Klageart ein Prüfungsschwerpunkt gesetzt wird und abweichende Zulässigkeitspunkte im Rahmen der in Betracht kommenden Klagearten gesondert dargestellt werden. Gleiches gilt für die Begründetheitsprüfung.

IV. Handeln in Abwesenheit des Betroffenen

Problematisch sind die Fälle, in denen die Polizei in Abwesenheit des Betroffenen handelt(= heimliche Standardmaßnahmen).

Bsp: Der A wird verdächtigt, in einen Drogenring involviert zu sein. Während der A auf der Arbeit ist, durchsucht die Polizei seine Wohnung, ohne dass A hiervon Kenntnis hat.

Im vorliegenden Fall fehlt es bereits an der Bekanntgabe des VA, § 41 VwVfG. Somit liegt schon gar kein wirksamer VA vor. Darüber hinaus fehlt es jedoch auch an der Außenwirkung.

V. Die richtige Klageart wählen

Um ein Gefühl dafür zu entwickeln, bei welchen behördlichen Maßnahmen es sich um einen VA und bei welchen es sich um einen Realakt handelt, sollen folgende Beispiele hilfreich sein:
An einer Regelung und somit auch an einem VA fehlt es in folgenden Fällen:
Rein tatsächliches Verhalten wie polizeiliche Streifengänge, Beobachtungen, Auskünfte, Warnungen, Belehrungen, bloße Bitten an die Bürger.
Darüber hinaus liegt kein VA mangels Außenwirkung und Bekanntgabe bei sog. „heimlichen Standardmaßnahmen“ vor (z.B. Durchsuchen der Wohnung in Abwesenheit und Unkenntnis des Betroffenen).
Mangels VA kommt als statthafte Klageart nun die Allgemeine Leistungsklage oder die Feststellungsklage in Betracht ( bzw. einstweiliger Rechtsschutz nach § 123 I VwGO).
Welche der Klagerten einschlägig ist, richtet sich danach, ob sich der Realakt bereits „erledigt“ hat oder noch andauert. Hat sich der Realakt noch nicht erledigt, ist die Allgemeine Leistungsklage statthaft, im Falle der Erledigung die Feststellungsklage.

Dagegen liegt eine Regelung vor bei:
klassischen Standardmaßnahmen wie Durchsuchung, Beschlagnahme, Platzverweis usw.
Arg: Ein Realakt kann nicht Grundlage für eine Verwaltungsvollstreckung sein aufgrund des VwVG, welches für die Durchsetzung von Verwaltungszwang einen VA vorsieht.

Jura Individuell -Tipp: Nochmals: Die Kontrollfrage lautet immer: Was passiert, wenn der Betroffene nicht mit der Maßnahme einverstanden ist? Ist sie dann vollstreckbar? Bei einem Platzverweis ist die Maßnahme bspw. dadurch vollstreckbar, dass der Betroffene notfalls von dem betreffenden Standort durch die Polizei weggebracht wird. Dies wäre dann Verwaltungsvollstreckung und für diese ist ein VA Voraussetzung.

Als Klagearten kommen nun hier die Anfechtungsklage, FFK sowie Verpflichtungsklage in Betracht, wobei den Großteil in der Fallbearbeitung wohl die Anfechtungsklage und die FFK einnehmen wird (bzw. in Fällen des einstweiligen Rechtsschutzes ein Antrag gem. § 80 V VwGO).
Auch hier ist die Statthaftigkeit anhand des Merkmals der Erledigung abzugrenzen. Wenn die rechtliche oder tatsächliche Beschwer nachträglich wegfällt, liegt Erledigung vor und es ist die FFK statthaft, ansonsten die Anfechtungsklage.

Beispiele für das Vorliegen eines VA im POG Rhl.-Pfl.
§ 10 POG ( Identitätsfeststellung)
§ 12 POG (Vorladung)
§ 13 I POG (Platzverweis)
§ 14 POG ( Gewahrsam)
§ 18 POG (Durchsuchung)

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