Aufhebung von Verwaltungsakten

 I. Sinn und Zweck

Die Rücknahme und der Widerruf sind Instrumente der Behörde, mit denen sie entweder selbstinitiiert oder auf Antrag des Bürgers, Verwaltungsakte außerhalb eines Rechtsbehelfsverfahrens aufheben kann. Bedeutsam ist, dass sowohl die Rücknahme als auch der Widerruf nach Eintritt der Bestandskraft eines Verwaltungsaktes, d.h. nach Unanfechtbarkeit seine Aufhebung ermöglichen.

Verinnerlichen Sie sich zu Beginn der Klausur unbedingt den Sinn und Zweck der Vorschriften über die Aufhebung von Verwaltungsakten. Dieser liegt in dem Ausgleich zwischen dem Vertrauensschutz des Adressaten auf den Fortbestand des Verwaltungsaktes und dem Interesse der Verwaltung an der Herstellung rechtmäßiger Zustände. Letzteres ist gesetzlich als Prinzip der Gesetzmäßigkeit der Verwaltung in Art. 20 III GG verankert. Diesen Interessenkonflikt müssen Sie in Ihrer Klausur zum Ausdruck bringen – und dem Korrektor zeigen, dass Sie in der Lage sind, diesen anhand von Abwägungskriterien, die Ihnen der Aktenauszug liefert, entweder zugunsten der Verwaltung oder zugunsten des Bürgers sinnvoll aufzulösen.

II. Abgrenzung Rücknahme und Widerruf

Vertiefen Sie sich nicht zu sehr in Streitigkeiten bezüglich der Abgrenzung der §§ 48 und 49 VwVfG. Die Rücknahme dient grundsätzlich der Korrektur rechtswidriger Entscheidungen – wohingegen der Widerruf auf die Anpassung eines Verwaltungsaktes an eine veränderte Sach- oder Rechtslage gerichtet ist. Zu § 48 VwVfG greifen Sie damit bei rechtswidrigen Verwaltungsakten; § 49 VwVfG hingegen ist anzuwenden, wenn Sie es mit einem rechtmäßigen Verwaltungsakt zu tun haben. Maßgeblicher Zeitpunkt für die Beurteilung der Rechtswidrigkeit ist grundsätzlich der Zeitpunkt des Erlasses des Verwaltungsaktes (ergibt sich aus § 49 II Nrn. 3, 4 VwVfG). Sofern der Verwaltungsakt erst später rechtswidrig wird, weil sich die Sach- oder Rechtslage geändert hat und dies aus besonderen Gründen auf den Erlasszeitpunkt zurückwirkt (z.B. rückwirkende Aufhebung des rechtmäßigen Gesetzes, auf dem der Verwaltungsakt beruht, durch den Gesetzgeber), richtet sich die Aufhebung nach § 48 VwVfG und nicht nach § 49 VwVfG. Grund dafür ist, dass der ursprünglich rechtmäßige Verwaltungsakt rückwirkend rechtswidrig wird. Eine Besonderheit gilt es bei Dauerverwaltungsakten (Wirkung für die Zukunft) zu beachten: Sind sie bei Erlass rechtmäßig und werden sie durch eine später eintretende Änderung der Rechts- oder Sachlagen rechtswidrig, richtet sich die Aufhebung nach dem BVerwG und Teilen der Literatur ebenfalls nach § 48 VwVfG. Denn ab der Rechts- oder Sachlageänderung ist der Dauerverwaltungsakt rechtswidrig.

III. Rücknahme eines Verwaltungsaktes

1. Anwendbarkeit

Die allgemeinen Vorschriften über die Aufhebung von Verwaltungsakten sind nur subsidiär anwendbar. Sie werden nach §§ 1 I, 2 VwVfG verdrängt, soweit speziellere Vorschriften – betreffend die Aufhebung von Verwaltungsakten – eingreifen. Durch die Subsidiarität sollen spezielle Wertung des Fachrechts gewahrt bleiben. Spezialgesetzliche Vorschriften über die Aufhebung von Verwaltungsakten existieren in den §§ 44 ff. SGB X .(Sie können damit rechnen, dass Ihnen im Klausurfall derartige spezialgesetzliche Vorschriften als Anlage beigefügt werden. Beachten Sie bei Sozialleistungsstreitigkeiten die Gerichtskostenfreiheit gemäß § 188 S.2 VwGO und tenorieren Sie korrekt: „ Die Kosten des Verfahrens – für das Gerichtskosten nicht erhoben werden – trägt der (…)“).

Neben den „exotischeren“ Normen finden Sie viele gängige – und bei Klausurerstellern beliebte – spezialgesetzliche Vorschriften auch im Sartorius. Wegen ihrer Häufigkeit einprägen sollten Sie sich insbesondere die spezialgesetzlichen Normen für die Entziehung der Fahrerlaubnis nach § 3 StVG und für die Rücknahme der waffenrechtlichen Erlaubnis nach § 45 I WaffG.

Seien Sie wachsam, wenn es in Ihrem Klausursachverhalt um die Rücknahmepflicht der Gaststättenerlaubnis nach § 15 I GastG geht. Diese Vorschrift normiert lediglich eine Rücknahmepflicht bei Vorliegen von Versagungsgründen nach § 4 I Nr.1 GastG. Die Rücknahme selbst richtet sich jedoch nach der Ermessensnorm des § 48 VwVfG. ( Achtung: Verwechseln Sie § 15 I nicht mit § 15 II und III GastG; Letztere sehen vollständig eigene Regelungen – allerdings nur für den Widerruf der Gaststättenerlaubnis – vor, die einen Rückgriff auf die allgemeinen Aufhebungsvorschriften, in dem Fall auf § 49 VwVfG, verbieten.)

Verdeutlichen Sie in Ihrer Klausur ggf. auch, dass rechtswidrige Verkehrsregelungen nach § 48 VwVfG aufzuheben sind, da nach der Rechtsprechung weder § 45 I 1 StVO noch § 45 III 1 StVO spezielle Anforderungen für die Rücknahme beinhalten.

2. Formelle Aufhebungsvoraussetzungen

Die formellen Voraussetzungen sind meist unproblematisch gegeben. Sie sollten jedoch in der gebotenen Kürze auf die Zuständigkeit der im Zeitpunkt der Rücknahmeentscheidung zuständigen Behörde nach § 48 V i.V.m. § 3 VwVfG eingehen. Sofern ursprünglich eine sachlich unzuständige Behörde entschieden hat, ist für die Rücknahme die zum Zeitpunkt der Rücknahmeentscheidung tatsächlich zuständige Behörde entscheidungsbefugt. Vergessen Sie auch nicht, dass vor der Rücknahme des Verwaltungsaktes gemäß § 28 I VwVfG eine Anhörung erforderlich ist.

3. Materielle Aufhebungsvoraussetzungen

3.1 Rechtswidrigkeit des Verwaltungsaktes

Materiell ist die objektive Rechtswidrigkeit des aufzuhebenden Verwaltungsaktes erforderlich. Diese liegt vor, wenn Außenrechtsnormen – hierzu gehört auch das Gemeinschaftsrecht – verletzt wurden. Immer wieder wird in Aktenauszügen die Rechtswidrigkeit eines Verwaltungsaktes wegen des Verstoßes gegen Verwaltungsvorschriften problematisiert. Häufig werden die entsprechenden Verwaltungsvorschriften abgedruckt sein, um Sie ein wenig in die Irre zu leiten. Heben Sie sich positiv von der Masse ab und formulieren Sie kurz aber bündig, dass aus der Verletzung von Verwaltungsvorschriften allein keine Rechtswidrigkeit folgt, da es sich um interne Vorschriften handelt, denen es an einem Außenbezug mangelt. Eine Rechtswidrigkeit kann sich aber durchaus mittelbar aus einem Verstoß gegen Art. 3 I GG i.V.m. dem Grundsatz der Selbstbindung der Verwaltung ergeben, wenn die Behörde sich in vergleichbaren Fällen genau an die Verwaltungsvorschriften zu halten pflegte. In diesem Fall müssen Sie die Einhaltung der Verwaltungsvorschriften prüfen. Maßgeblicher Zeitpunkt für die Beurteilung der Rechtswidrigkeit ist grundsätzlich der Zeitpunkt des Verwaltungserlasses. Sofern der Verwaltungsakt ursprünglich rechtmäßig war aber später rechtswidrig wird, beispielsweise weil sich die Sach- oder Rechtslage geändert hat, prüfen Sie also nicht § 48 VwVfG sondern § 49 VwVfG.

3.2 Begünstigender Verwaltungsakt

Innerhalb des § 48 VwVfG ist zwischen begünstigenden und nicht begünstigenden Verwaltungsakten zu unterscheiden. Die Unterscheidung ist insofern von Bedeutung, dass ein rechtswidriger belastender Verwaltungsakt nach dem Grundsatz der freien Rücknehmbarkeit (§ 48 I 1 VwVfG) jederzeit aufgehoben werden kann. Ein rechtlich vorteilhafter rechtswidriger Verwaltungsakt hingegen kann nur unter den einschränkenden Voraussetzungen der §§ 48 I 2, II-IV VwVfG zurückgenommen werden.

Lernen Sie keine überflüssigen Definitionen auswendig, sondern arbeiten Sie mit dem Gesetz: Ein Verwaltungsakt ist gemäß §48 I 2 VwVfG begünstigend, wenn er ein Recht oder einen rechtlichen Vorteil begründet oder bestätigt. Im Gegensatz zur Frage der Rechtswidrigkeit ist die Begünstigung stets im Zeitpunkt der Rücknahme zu beurteilen. Dies macht Sinn, wenn Sie sich daran erinnern, dass das Interesse des Bürgers am Fortbestand des Verwaltungsaktes von Bedeutung ist. Allerdings kann diese Beurteilung dazu führen, dass ein zunächst belastender Verwaltungsakt – für die juristische Sekunde seiner Aufhebung – zu einem begünstigenden Verwaltungsakt wird, da die Behörde zugleich eine belastendere Regelung (Verböserung) trifft. Der ursprüngliche Verwaltungsakt ist dann für die Beurteilung der Begünstigung in Relation zu der „Verböserung“ zu setzen. Stellt er dem verböserten Verwaltungsakt gegenüber Vorteile für den Adressaten dar, so bemisst sich seine Rücknahme nach den Einschränkungen für begünstigende Verwaltungsakte nach den §§ 48 I 2, II-IV VwVfG.

3.3 Besondere Voraussetzungen der §§ 48 II-III VwVfG

Erinnern Sie sich nochmals: Der rechtswidrige Verwaltungsakt kann nach § 48 I 1 VwVfG ohne weitere Voraussetzung zurückgenommen werden. Dieser Konstellation werden Sie in der Klausur wegen ihrer Einfachheit nicht begegnen. Haben Sie es aber mit einem rechtswidrigen begünstigenden Verwaltungsakt zu tun, so prüfen Sie die Rücknahmevoraussetzungen des § 48 II VwVfG sofern Sie die Rücknahme eines solchen Geldverwaltungsaktes oder eines auf teilbare Sachleistung gerichteten Verwaltungsaktes überprüfen. Bei sonstigen Verwaltungsakten, prüfen Sie die Anforderungen des § 48 III VwVfG.

3.3.1 Spezieller Vertrauensschutz nach § 48 II VwVfG

Der Vertrauensschutz des § 48 II VwVfG setzt voraus, dass der Begünstigte auf den Bestand des Verwaltungsaktes vertraut hat und sein Vertrauen unter Abwägung mit dem öffentlichen Interessen an einer Rücknahme schutzwürdig ist. Ob der Vertrauensschutz durchgreift, prüfen Sie dreistufig:

3.3.1.1 Tatsächliches Vertrauen und deren Schutzwürdigkeit (1.Stufe)

Im ersten Schritt stellen Sie gemäß § 48 II 1 VwVfG fest, ob der Adressat tatsächlich auf den Verwaltungsakt vertraut hat. Ein solches ist zu verneinen, wenn der Begünstigte keine Kenntnis von dem Verwaltungsakt hatte. Da Sie auf einen solchen Fall im Examen nicht stoßen werden, prüfen Sie in jedem Fall die Schutzwürdigkeit des Vertrauens. Die Schutzwürdigkeit des Vertrauens entfällt,  wenn zumindest eine der Ziffern 1-3 des § 48 II S.3 VwVfG durchgreift.

Nach § 48 II 3 Nr.1 VwVfG entfällt die Schutzbedürftigkeit des Vertrauens, wenn der Begünstigte den Verwaltungsakt durch arglistige Täuschung, Drohung oder Bestechung erwirkt hat. Dabei muss das Verhalten des Begünstigten gerade ursächlich für die Rechtswidrigkeit des Verwaltungsaktes gewesen sein. Dies können Sie sich anhand des Wortlauts „erwirkt hat“ merken, da das Erwirken schon dem Wortsinn nach eine Kausalität bzgl. des Zielobjekts voraussetzt. Die Rechtsprechung bejaht sogar die Zurechnung des Fehlverhaltens eines Vertreters. Entscheidend ist, ob der Vertreter innerhalb der Risikosphäre bzw. des Verantwortungsbereichs des Begünstigten gehandelt hat.

Sofern der Begünstigte den streitgegenständlichen Verwaltungsakt in oben bezeichneter Weise erwirkt hat, so denken Sie daran, dass die Jahresfrist des § 48 IV 1 VwVfG gemäß § 48 IV 2 VwVfG nicht eingreift. Insofern liegt es nahe, dass Klausurersteller auf § 48 II 3 Nr.1 VwVfG hinaus wollen, wenn Probleme der Ausschlussfrist in den Aktenauszug eingebaut sind.

Ferner entfällt der Vertrauensschutz nach § 48 II 3 Nr.2 VwVfG, wenn der Begünstigte den zurückzunehmenden Verwaltungsakt durch Angaben erwirkt hat, die in wesentlicher Beziehung unrichtig oder unvollständig waren. Auch hier finden Sie den Begriff des „Erwirkes“, der Ihnen einen Hinweis für das Kausalitätserfordernis bietet. So liegt auch hier ein Erwirken vor, wenn die fehlerhaften Angaben für die Rechtswidrigkeit des Verwaltungsakts ursächlich sind. Ein darüber hinausgehendes ziel- und zweckgerichtetes Handeln ist nach der Rechtsprechung nicht erforderlich. Schließlich gibt es keinen sachlichen Grund das Merkmal des Erwirkens anders als in § 48 II 3 Nr.1 VwVfG auszulegen.

Schließlich kann sich der Begünstigte nach § 48 II 3 Nr.3 VwVfG nicht auf Vertrauen berufen, wenn er die Rechtswidrigkeit des Verwaltungsakts kannte oder infolge grober Fahrlässigkeit nicht kannte. Hier reicht die Kenntnis oder die grob fahrlässige Unkenntnis der die Rechtswidrigkeit begründenden Umstände nicht aus; vielmehr ist entscheidend, ob der Begünstigte nach seiner individuellen Urteils- und Einsichtsfähigkeit (subjektiver Sorgfaltsmaßstab) die Rechtswidrigkeit des Verwaltungsaktes kannte. Maßgebend ist der individuelle Bildungsstand des Begünstigten. Verwerten Sie für die Beurteilung alle Hinweise (wie den Schulabschluss, behördliche Erfahrungen, Rechtskundigkeit), die Ihnen der Aktenauszug liefert.

3.3.1.2 Regelvermutung des § 48 II S.2 VwVfG (2.Stufe)

Sofern Sie zu dem Ergebnis gelangen, dass die Schutzwürdigkeit des Vertrauens nicht nach § 48 II 3 VwVfG ausgeschlossen ist, kommen Sie zu der Regelvermutung nach § 48 II VwVfG. Die Norm besagt, dass das Vertrauen in der Regel schutzwürdig ist, wenn der Begünstigte gewährte Leistungen verbraucht oder eine Vermögensdisposition getroffen hat, die er nicht oder nur unter erheblichen Nachteilen rückgängig machen kann. Entgegen Ihres Wortlauts als Regelvermutung ist die Vorschrift eng auszulegen. So liegt ein Verbrauch der Leistungen i.S.d. § 48 II 2 1.Var. nur bei sog. Luxusaufwendungen vor. Hat der Begünstigte hingegen Schulden getilgt oder Anschaffungen vorgenommen, die bei bereicherungsrechtlicher Betrachtung noch in seinem Vermögen vorhanden sind, greift die Regelvermutung der Schutzwürdigkeit nicht. Der Begriff der Vermögensdisposition nach § 48 II 2, 2.Var VwVfG ist demgegenüber weitgehender. Hierunter fällt jedes Verhalten, das in einem ursächlichen Zusammenhang mit dem begünstigten Verwaltungsakt steht und Auswirkungen auf die Vermögenssituation des Begünstigten hat. Diese Disposition ist aber nur dann schutzwürdig, wenn deren Rückgängigmachung unmöglich oder für den Betroffenen unzumutbar ist. Die Unmöglichkeit kann sich z.B. daraus ergeben, dass eingegangene Verpflichtungen nicht mehr rückgängig gemacht werden können (aber beachten Sie die §§ 495, 501, 503 BGB); die Unzumutbarkeit kann daraus resultieren, dass die Rückabwicklung mit erheblichen Verlusten für das individuelle Vermögen des Begünstigten verbunden wäre.

3.3.1.3 Abwägungsentscheidung (3.Stufe)

Auf dritter Stufe führen Sie eine Abwägung zwischen dem Vertrauensschutz des Betroffenen und dem öffentlichen Aufhebungsinteresse durch. Darin liegt ein großer Schwerpunkt Ihrer Klausur. Hierbei setzen Sie die Auswirkungen der Rücknahme für den Begünstigten, die Folgen der Nichtrücknahme für die Allgemeinheit und für Dritte, die Art des Zustandekommens des Verwaltungsakts (hierbei gilt, je förmlicher das Verfahren, desto eher darf der Begünstigte auf den Verwaltungsakt vertrauen), die Schwere der Rechtswidrigkeit und die seit dem Erlass des Verwaltungsaktes verstrichene Zeit ins Verhältnis. Die Rücknahme des Verwaltungsaktes ist auf dieser Stufe nur dann rechtswidrig, wenn die Schutzwürdigkeit des Begünstigten überwiegt. Klausurtaktisch sollten Sie sich in der Regel gegen die Schutzwürdigkeit entscheiden, da unter dem oben genannten Stichwort „Folgen der Nichtrücknahme für die Allgemeinheit und für Dritte“ das gesetzliche Gebot der Wirtschaftlichkeit und Sparsamkeit (bei der Ausführung des Haushaltsplans) mit einfließt. Daraus ergibt sich, dass in den Fällen der rechtswidrigen Gewährung im Regelfall das Ermessen nur durch eine Entscheidung zugunsten der Rücknahme fehlerfrei ausgeübt werden kann – sofern nicht schwerwiegende Vertrauensschutzgesichtspunkte dagegen sprechen. Merken Sie sich, dass die Haushaltsgrundsätze in der Regel das Interesse des Begünstigten, die Leistung behalten zu dürfen überwiegen. Diesen Grundsatz des intendierten Ermessens müssen Sie deutlich zum Ausdruck bringen. Häufig liegt in der Klausur gerade kein Ermessensfehler vor, da aufgrund des intendierten Ermessens ohnehin nur die Aufhebungsentscheidung sachlich richtig ist.

3.3.2 Sonstige begünstigende Verwaltungsakte

Die Rücknahme sonstiger begünstigender Verwaltungsakte , die nicht unter § 48 II VwVfG fallen, sind unter § 48 III VwVfG gefasst. § 48 I VwVfG eröffnet ein Ermessen auch bezüglich der sonstigen Verwaltungsakte. Erfasst sind insbesondere sog. statusbegründende Verwaltungsakte wie z.B die Erteilung des Vertriebenenausweises, eines Bauvorbescheids, eines Einbürgerungsbescheides oder gar eines Rückstellungsbescheides. Einzig strittig ist, ob Vertrauensgesichtspunkte i.S.d. § 48 II 2 VwVfG in die Ermessensentscheidung einzustellen sind. Schließlich gewährt § 48 III VwVfG für Verwaltungsakte, die nicht unter § 48 II VwVfG fallen, einen Sekundärausgleich für enttäuschtes Vertrauen. Die heutige Rechtsprechung geht jedoch davon aus, dass auch bei der Rücknahme sonstiger begünstigender Verwaltungsakte im Rahmen der Ermessensentscheidung eine Abwägung zwischen dem Vertrauen und dem öffentlichen Interesse an der Rücknahme jedenfalls dann durchzuführen ist, wenn das schutzwürdige Vertrauen des Begünstigten durch einen bloßen finanziellen Ausgleich nicht angemessen aufgefangen wird. Sie können sich bei der Abwägung an den Kriterien des § 48 II 2 VwVfG orientieren, doch sollten Sie, um Missverständnissen vorzubeugen, nur vom Rechtsgedanken des § 48 II 2 VwVfG – aber keinesfalls von einer Analogie sprechen.

Insbesondere gelten hier die Kriterien der Wirtschaftlichkeit und Sparsamkeit bei der Abwägung nicht, da es sich nicht um Geldleistungs- oder sonstige Sachleistungsverwaltungsakte handelt. Damit ist das Ermessen auch nicht intendiert. Sie können damit innerhalb des § 48 III i.V.m. § 48 I VwVfG sowohl zugunsten der Behörde als auch zugunsten des Bürgers entscheiden. –

3.4. Rücknahmefrist (§ 48 II VwVfG)

Die Rücknahme ist ab dem Zeitpunkt der Kenntnisnahme der Tatsachen, die die Rücknahme rechtfertigen, binnen einer Jahresfrist zulässig. Die Rücknahmefrist gilt bei allen begünstigenden Verwaltungsakten, sofern der Verwaltungsakt nicht nach § 48 II 3 Nr.1 VwVfG – insbesondere durch arglistiges Handeln – erwirkt wurde. Die Streitigkeiten zu dieser Vorschrift müssen Sie kennen, Sie sollten sich damit allerdings nicht zu lange aufhalten und sich positionieren. Nachfolgende Schwerpunktsetzung hilft Ihnen dabei.

Zunächst war lange strittig, ob die Vorschrift nur – dem Wortlaut entsprechend- auf Tatsachenfehler anwendbar ist, oder sie sich auch auf Rechtsanwendungsfehler erstreckt. Allerdings hat bereits das BVerwG die Anwendbarkeit des § 48 IV VwVfG auch auf Rechtsanwendungsfehler bejaht, da sich kein wertungsmäßiger Unterscheid zeigt.

Des Weiteren ist der Fristbeginn streitig. Nach der Rechtsprechung beginnt die Frist erst dann zu laufen, wenn die Behörde alle für die Rücknahme maßgeblichen Tatsachen kennt. Das bedeutet, dass die Frist nicht beginnt, bevor die Behörde auch Kenntnis von Tatsachen hat, die für die Gewährung von Vertrauensschutz und die Ermessenserwägungen von Bedeutung sind. Bringen Sie in Ihrer Klausur folgende Schlagwörter: Es handelt sich bei § 48 IV VwVfG nicht um eine nach Kenntnis der Rechtmäßigkeit beginnende Bearbeitungsfrist, die von der Mindermeinung favorisiert wird, sondern um eine nach Aufklärung aller Tatsachen beginnende und bereits anerkannte, behördenfreundliche Entscheidungsfrist. In der Klausur bedeutet das für Sie, dass Sie im Zweifel auf den Eingangszeitpunkt der Stellungnahme im Anhörungsverfahren, welches nach § 28 I VwVfG zu erfolgen hat, zurückgreifen.

Letztendlich ist auch umstritten, wer genau Kenntnis erlangen muss, da die Norm nur pauschal von der „Behörde“ spricht. Die Streitigkeit hat mittlerweile das BVerwG erneut behördenfreundlich dahingehend aufgelöst, dass der jeweils behördeninterne Amtswalter von den oben bezeichneten Tatsachen Kenntnis erlangen muss. Innerhalb der Klausuren ist häufig die Jahresfrist – von dem Eingang bei der Behörde an berechnet – verstrichen. Stellen Sie klar, dass die Entscheidungsfrist erst mit Kenntnisnahme des Amtswalters zu laufen beginnt.

3.5 Ermessen

§ 48 VwVfG eröffnet der Behörde ein Rücknahmeermessen („kann“). Die an § 40 VwVfG auszurichtende Ermessensentscheidung umfasst sowohl das Entschließungsermessen („ob“) als auch das Auswahlermessen („wie“). Berücksichtigen Sie hier die oben genannten Wertungsgesichtspunkte je nachdem, ob es sich um Geld- oder sonstige Sachleistungsverwaltungsakte – oder um die sonstige Verwaltungsakte des § 48 III VwVfG handelt. Wie oben im Kontext der jeweiligen Art des Verwaltungsakts bereits dargestellt, wägen Sie zwischen den privaten Interessen des Betroffenen und den öffentlichen Interessen der Behörde und der Allgemeinheit ab. Denken Sie daran, dass die Sparsamkeit und Wirtschaftlichkeit des öffentlichen Haushalts nur bei Geld- und Sachleistungsverwaltungsakten ein intendiertes Ermessen vorgibt – und machen Sie dies in Ihrer Klausur auch deutlich. Für den Fall, dass Sie eine behördliche Entscheidung zu entwerfen haben, ist entscheidend, dass Sie bei der gemäß § 39 I 3 VwVfG besonders zu begründende Ermessensentscheidung deutlich machen, dass die Behörde ihr Ermessen und die einzustellenden Wertungskriterien erkannt hat. Verdeutlichen Sie auch den Zweck des Rechtsgebiets, aus dessen Bereich der zurückzunehmende Verwaltungsakt stammt, welche Umstände für die Ermessensentscheidung ermittelt wurden und mit welchem Gewicht diese einzustellen sind. Führen Sie diese Abwägung jedoch nicht im Falle des intendierten Ermessens durch, da dann, wie bei den Sachleistungs- und Geldverwaltungsakten das Rücknahmeermessen durch ein gesetzliches Gebot (zB dem Gebot der Wirtschaftlichkeit und Sparsamkeit) gelenkt wird.

IV. Widerruf eines Verwaltungsaktes

 1. Anwendbarkeit

Im Gegensatz zu § 48 VwVfG, der die Rücknahme rechtswidriger Verwaltungsakte umfasst, regelt § 49 VwVfG den Widerruf rechtmäßiger Verwaltungsakte – sofern es keine Spezialregelungen innerhalb des Fachgebiets gibt, aus dem der zu widerrufende Verwaltungsakt stammt. Ein Rückgriff auf die Norm des § 49 VwVfG ist auch hier zumindest dann blockiert, wenn das Fachrecht eine vollständige Regelung über den Widerruf trifft.

Neben dem Widerruf rechtmäßiger Verwaltungsakte greift § 49 VwVfG nach der Rechtsprechung auch bei rechtswidrig gewordenen Verwaltungsakten ein.

Wie auch bei der Rücknahme, gibt es einige Sondervorschriften, die die Anwendbarkeit des § 49 VwVfG sperren. Im Sozialverwaltungsrecht haben Sie §§ 46, 47 SBG X als vorrangig zu beachten, im Wirtschaftsrecht treffen Sie auf § 15 II, III GastG, die den Widerruf der Gaststättenerlaubnis abschließend klären und § 45 II WaffG regelt abschließend den Widerruf waffenrechtlicher Erlaubnisse. Eine weitere spezielle Widerrufsvorschrift ist in § 21 BImSchG zu finden.

2. Formelle Aufhebungsvoraussetzungen

In formeller Hinsicht prüfen Sie den Ihnen bekannten Dreiklang durch: Die örtliche Zuständigkeit folgt aus § 49 V i.V.m. § 3 VwVfG. Sofern eine sachlich unzuständige Behörde entschieden hat, ist für die Rücknahme die zum Zeitpunkt der Rücknahmeentscheidung tatsächlich zuständige Behörde entscheidungsbefugt. Das Anhörungserfordernis folgt aus § 28 I VwVfG. Bezüglich der Form ergeben sich in der Regel keine Probleme.

3. Materielle Aufhebungsvoraussetzungen

3.1 Rechtmäßiger Verwaltungsakt

Materiell muss der aufzuhebende Verwaltungsakt rechtmäßig sein. Maßgeblich ist, ob der Verwaltungsakt im Zeitpunkt des Erlasses im Einklang mit der Rechtsordnung stand. An dieser Stelle wird von Ihnen eine umfassende Prüfung der Rechtmäßigkeit des streitgegenständlichen Sachverhaltes erwartet. Sofern Sie zur Rechtswidrigkeit des Verwaltungsaktes kommen – und die Voraussetzungen des § 48 VwVfG nicht vorliegen, was Sie zuvor prüfen müssen – so darf der Verwaltungsakt nach h.M. – über den Wortlaut des § 49 VwVfG hinaus, nach § 49 VwVfG zurücknehmen. Dieses Vorgehen basiert auf einem „Erst-recht-Schluss“. Veranschaulichen Sie sich dies: Die Anforderungen für die Aufhebung eines rechtmäßigen Verwaltungsaktes nach § 49 VwVfG müssen erst recht für einen rechtswidrigen Verwaltungsakt gelten, da es wesentlich untragbarer ist, dass ein solcher bestehen bleibt.

Gern problematisiert wird auch der Fall in dem ein Dauerverwaltungsakt ursprünglich rechtmäßig erlassen wurde, aber aufgrund einer später veränderten Sach- oder Rechtslage rechtswidrig geworden ist. Erinnern Sie sich: Nach h.M ist für die Beurteilung der Sach- und Rechtslage der Zeitpunkt des Erlasses des Verwaltungsaktes maßgeblich. Deswegen können Sie die bundesverwaltungsgerichtliche Meinung, die auch von Teilen der Literatur vertreten wird, ablehnen, die davon ausgeht, dass der Dauerverwaltungsakt ab dem Zeitpunkt der veränderten Sach- oder Rechtslage rechtswidrig wird, wodurch die Anwendbarkeit des § 48 VwVfG eröffnet sei. Nach anderer Auffassung ist der rechtswidrig gewordene Dauerverwaltungsakt unter § 49 II Nrn. 3, 4, III VwVfG zu fassen.

3.2 Begünstigender Verwaltungsakt

Der aufzuhebende Verwaltungssakt wird in der Klausur immer begünstigend sein, da Sie ansonsten nach § 49 I VwVfG, der keine Klausurprobleme aufwirft, vorgehen müssten. Ziehen Sie auch hier die Legaldefinition des § 48 I 2 VwVfG heran: Ein Verwaltungsakt ist begünstigend, wenn er ein Recht oder einen rechtlich erheblichen Vorteil begründet oder bestätigt. Beurteilen Sie die Begünstigung nach dem objektiven Regelungsgehalt des Verwaltungsaktes unter Berücksichtigung des Zwecks der ihm zugrunde liegenden Norm.

3.3 Vorliegen eines Widerrufsgrundes

Die Widerrufsgründe sind in §§ 49 II und III VwVfG enthalten. Auch § 49 VwVfG unterscheidet zwischen Verwaltungsakten, die eine Geld- oder teilbare Sachleistung zur Erfüllung eines bestimmten Zwecks gewähren oder hierfür Voraussetzung sind (§ 49 III VwVfG) und sonstigen Verwaltungsakten (§ 49 II VwVfG). Beachten Sie, dass rechtmäßige Verwaltungsakte nur für die Zukunft widerrufbar sind, sofern es sich nicht um Geldleistungsverwaltungsakte handelt. Nur Letztere können unter den Voraussetzungen des § 49 III VwVfG auch für die Vergangenheit widerrufen werden. Aus diesem Grund ist gerade der Widerruf von Geldleistungsverwaltungsakten für die Vergangenheit besonders examensrelevant.

Zusammengefasst ist ein begünstigender, ursprünglich rechtmäßiger Verwaltungsakt nach § 49 II 1 VwVfG  widerrufbar, wenn er einen Widerufsvorbehalt enthält (Nr.1), der Begünstigte eine Auflage nicht erfüllt hat (Nr.2), sich die Sachlage (Nr.3) oder die Rechtslage (Nr.4) geändert hat oder schwere Nachteile für das Gemeinwohl zu verhüten oder zu beseitigen sind (Nr. 5). Soll ein Verwaltungsakt hingegen (auch) für die Vergangenheit widerrufen werden (§ 49 III 1 VwVfG), muss es sich zusätzlich um einen Geldleistungs- oder teilbaren Sachleistungsverwaltungsakt handeln und der begünstigte muss die Mittel entweder zweckwidrig verwendet haben (Nr.1) oder eine Auflage nicht erfüllt haben (Nr.2).

3.3.1 Widerrufsgründe des § 49 II VwVfG (Widerruf für die Zukunft)

Der Widerufsvorbehalt nach § 49 II 1 Nr.1 VwVfG ist deswegen der klausurrelevanteste Widerrufsgrund, weil der Widerrufsvorbehalt eine Nebenbestimmung i.S.d. § 36 VwVfG ist und Sie dessen Rechtmäßigkeit inzident überprüfen müssen. Sehr klausurrelevant ist die Zulässigkeit des Widerrufs bei einem rechtswidrigen Widerrufsvorbehalt. Beachten Sie, dass mit der Auffassung des Bundesverwaltungsgerichts der Widerruf auch aufgrund eines rechtswidrigen Widerrufsvorbehalt möglich ist, wenn der Verwaltungsakt bereits unanfechtbar geworden ist. Der Hintergrund dieser Überlegung ist, dass der Widerrufsvorbehalt mit der Unanfechtbarkeit eine Tatbestandswirkung entfaltet. Allerdings steht es Ihnen frei, die Rechtswidrigkeit des Widerrufsvorbehalts bei der Ermessensausübung zugunsten des Adressaten zu berücksichtigen. Ist der Verwaltungsakt hingegen zum Zeitpunkt des Widerrufs noch anfechtbar, so kommt es konsequenterweise auf die Rechtmäßigkeit des Widerrufs an.

Im Rahmen des Widerrufsvorbehalts kommt auch der angekündigte „Erst-Recht-Schluss“ zur Anwendung. Mit dem „Erst-Recht-Schluss“ argumentieren Sie dann, wenn es um die Rücknahme rechtswidriger Verwaltungsakte geht, sie also eigentlich die Voraussetzungen des § 48 VwVfG prüfen müssten. Da § 48 VwVfG aber den Widerrufsvorbehalt als Rücknahmegrund gerade nicht vorsieht, das Interesse an der Aufhebung eines rechtswidrigen Verwaltungsaktes aber höher ist als an der Aufhebung eines rechtmäßigen Verwaltungsaktes, dürfen Sie im „Erst-Recht-Schluss“ auf § 49 II 1 Nr.1 VwVfG zurückgreifen.

Ferner kann ein begünstigender Verwaltungsakt widerrufen werden, wenn er mit einer Auflage verbunden worden ist und der Begünstigte diese nicht oder nicht innerhalb einer gesetzten Frist erfüllt hat, § 49 II 1 Nr.2 VwVfG. Auch hier prüfen Sie zunächst die Rechtmäßigkeit der Auflage anhand der Maßstäbe des § 36 VwVfG und beachten insbesondere das Koppelungsverbot nach § 36 II VwVfG. Innerhalb der Ermessensprüfung müssen Sie im Rahmen der Erforderlichkeit darauf zu sprechen kommen, dass die Behörde die Durchsetzung der Auflage zunächst als weniger einschneidendes Mittel versuchen muss. Im Rahmen der Angemessenheit ist zudem der Widerruf unverhältnismäßig, wenn eine relativ unwichtige Auflage nicht erfüllt worden ist.

Bei veränderter Sachlage kommt ein Widerruf nach § 49 II 1 Nr.3 VwVfG in Betracht. An dieser Stelle müssen Sie die Frage aufwerfen, ob die Behörde aufgrund der nachträglich eingetretenen Tatsachen berechtigt wäre, den Verwaltungsakt nicht zu erlassen. Das bedeutet, dass die Behörde bei nunmehr bekannter Sachlage – bei gebundenen Verwaltungsakten verpflichtet, und bei Ermessensverwaltungsakten berechtigt – wäre, den Verwaltungsakt nicht zu erlassen. Dieser Widerrufsgrund findet häufig Anwendung, wenn ein Erlaubnisinhaber nach Erlaubniserteilung wegen einer Straftat verurteilt worden ist.

Demgegenüber bezieht sich § 49 II 1 Nr.4 VwVfG auf eine geänderte Rechtslage. Darunter wird die Änderung des geschriebenen Rechts, nicht aber die veränderte Auslegung einer unveränderten Regelung durch die Rechtsprechung oder die behördliche Auslegungspraxis gefasst. Insofern begründet auch die Auslegung von Verwaltungsvorschriften keine Änderung der Rechtslage. Jedoch fordert § 49 II 1 Nr.4 VwVfG, dass der Begünstigte von der Vergünstigung noch keinen Gebrauch gemacht oder aufgrund des Verwaltungsaktes noch keine Leistungen empfangen hat. Zudem muss nach § 49 II 1 Nr.4 VwVfG ohne den Widerruf des begünstigenden Verwaltungsaktes eine Gefährdung des öffentlichen Interesses drohen. Das bedeutet, dass der Widerruf zur Beseitigung oder Verhinderung eines andernfalls drohenden Schadens für den Staat, die Allgemeinheit oder anderweitig geschützte Rechtsgüter erforderlich sein muss.

Letztendlich ist ein Widerruf auch zulässig, um schwere Nachteile für das Gemeinwohl zu verhüten oder zu beseitigen, § 49 II 1 Nr.5 VwVfG. Hierbei handelt es sich jedoch lediglich um einen wenig examensrelevanten Tatbestand. Bei Bedarf können Sie die Anforderungen in einem Kommentar nachlesen.

Beachten Sie bei den Tatbeständen des § 49 II 1 Nr.1-3 VwVfG, dass § 49 II 2 VwVfG auf die Jahresfrist des § 48 IV VwVfG verweist. Denken Sie daran, dass die Frist erst zu laufen beginnt, wenn der jeweilige Amtswalter alle für die Rücknahme maßgebliche Tatsachen kennt. In der Regel stellen Sie in der Klausur auf den Eingang der Stellungnahme im Anhörungsverfahren ab.

 3.3.2 Widerrufsgründe des § 49 III VwVfG (Widerruf für die Vergangenheit)

§ 49 III VwVfG beinhaltet ausschließlich Widerrufsgründe für die Aufhebung von Geld- oder Sachleistungsverwaltungsakten. Ausschließlich Geld-und Sachleistungsverwaltungsakte sind auch für die Vergangenheit – also rückwirkend – widerrufbar, sofern die Voraussetzungen des § 49 III VwVfG erfüllt sind.

Nach § 49 III 1 VwVfG Nr.1 VwVfG besteht ein Widerrufsgrund darin, dass eine Leistung nicht oder nicht alsbald nach der Erbringung oder aber nicht mehr für den im dem Verwaltungsakt bestimmten Zweck verwendet wird. Merken Sie sich, dass es auf ein Verschulden nicht ankommt. Das Oberverwaltungsgericht Münster urteilte im Jahre 2003, dass die Entscheidung zulasten des Subventionsempfängers ausgeht, wenn nicht nachgewiesen werden konnte, dass die Mittel zweckentsprechend verwendet wurden.

Des Weiteren ist ein Widerruf eines begünstigenden Verwaltungsaktes nach § 49 III Nr.2 VwVfG möglich, wenn ein Verwaltungsakt mit einer Auflage verbunden ist, die der Begünstigte nicht oder nicht fristgerecht erfüllt hat. Orientieren Sie sich hier an dem zur Nichterfüllung einer Auflage gemäß § 49 II 1 Nr.2 VwVfG Gesagten. Häufig wird an dieser Stelle ein Zusatzproblem eingebaut. So enthält häufig nicht der Zuwendungsbescheid selbst sondern ein zusätzlich geschlossener öffentlich-rechtlicher Vertrag zwischen der Zuwendungsbehörde und dem Begünstigten die Auflage(n). Beispielsweise kann in diesem öffentlich-rechtlichen Vertrag die Verpflichtung enthalten sein, dass die Zuwendungen zurückzuzahlen sind, wenn gegen die Bestimmungen des Vertrages einschließlich konkreter Bewirtschaftungsauflagen verstoßen wird. In einem solchen Fall müssen Sie klären, ob die Vereinbarung wirksam ist und daher die Wirksamkeit des öffentlich-rechtlichen Vertrag es gemäß §§ 54 ff. VwVfG überprüfen (Vorliegen eines öffentlich-rechtlichen Vertrages, Schriftform, keine Nichtigkeit nach § 59 VwVfG).

Auch bei dem Widerruf nach § 49 III 1 Nr.1 oder Nr.2 VwVfG haben Sie die Jahresfrist des § 48 II VwVfG nach § 49 II 2 VwVfG zu beachten.

3.4 Ermessen

Auch § 49 VwVfG eröffnet der Behörde einen Ermessensspielraum. Im Rahmen der Ermessenserwägungen wägen Sie zwischen dem Interesse am Fortbestand des Verwaltungsaktes und den Widerrufsgründen ab. Argumente für beide Waagschalen werden Sie in Ihrem Aktenauszug reichlich finden. Der Korrektor will insbesondere sehen, dass Sie in der Lage sind, auf alle Argumente gekonnt einzugehen und diese sinnvoll ins Verhältnis zu setzen. Wie bei der Rücknahme von Sach- oder Geldleistungsverwaltungsakten nach § 48 II VwVfG ist bei dem Widerruf dieser das Ermessen wegen der haushaltsrechtlichen Grundsätze der Wirtschaftlichkeit und Sparsamkeit zugunsten einer Aufhebungsentscheidung reduziert. Insofern besteht wieder intendiertes Ermessen zugunsten der Aufhebungsentscheidung, was Sie auch zum Ausdruck bringen müssen. Nur ausnahmsweise ist die Aufhebung unverhältnismäßig, etwa, wenn der Pflichtverletzung nur ein geringes Gewicht zukommt oder die wirtschaftliche Existenz des Begünstigten nachweislich (!) gefährdet ist. Dann ist die Aufhebung ggf. auf gewisse Zeiträume zu beschränken. Merken Sie sich auch Folgendes: Die Nichterfüllung einer bloß geringfügigen Auflage rechtfertigt nicht den Widerruf des Verwaltungsaktes.

Viel Erfolg im Examen.

 

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