Kommunale Zusammenarbeit (Bayern)

Kommunale Zusammenarbeit in der bayerischen öffentlich-rechtlichen Klausur. Hilfestellung zur erfolgreichen Bewältigung.

Ein beliebter Aufhänger in den bayerischen Examensklausuren des öffentlichen Rechts ist die kommunale Zusammenarbeit. Gesetzlich geregelt ist diese in dem Gesetz über die kommunale Zusammenarbeit (KommZG, Ziegler/Tremel Nr. 376) sowie in der Verwaltungsgemeinschaftsordnung für den Freisstaat Bayern(VGemo, Ziegler/Tremel Nr. 285). Dieser Artikel soll einen zusammenfassenden Überblick über dieses Thema verschaffen.

A. Was genau ist kommunale Zusammenarbeit?

Die kommunale Zusammenarbeit ist ein wesentlicher Inhalt der kommunalen Selbstverwaltung. Art. 57 III GO normiert, dass eine Pflichtaufgabe in kommunaler Zusammenarbeit zu erfüllen ist, wenn sie die Leistungsfähigkeit einer einzelnen Gemeinde übersteigt.

Darüber hinaus ist in der VGemO die Bildung einer Verwaltungsgemeinschaft (Art. 1 I VGemO) als Zusammenschluss benachbarter kreisangehöriger Gemeinden zur Erfüllung öffentlicher Aufgaben vorgesehen.

B. Kommunale Zusammenarbeit nach dem KommZG

Gesetzlich sieht das KommZG vier Formen der kommunalen Zusammenarbeit vor. Danach können nach Art. 2 I KommZG Arbeitsgemeinschaften (Art. 4-6 KommZG), Zweckvereinbarungen (Art. 7-16 KommZG), Zweckverbände (Art. 17-48 KommZG)  sowie gemeinsame Kommunalunternehmen (Art. 49, 50 KommZG) gebildet werden.

1. Die Arbeitsgemeinschaft

a. Sinn und Zweck

Die kommunale Arbeitsgemeinschaft nach Art. 4, 5 KommZG stellt die einfachste und lockerste Form der kommunalen Zusammenarbeit dar. Sie dient der gegenseitigen Information und Beratung von benachbarten Gemeinden, Landkreisen und Bezirken. Ihre Hauptaufgabe ist dabei die Planungen der einzelnen Beteiligten aufeinander abzustimmen und gemeinsame Flächennutzungspläne nach § 2 II BauGB vorzubereiten, vgl. Art. 4 II S. 2 KommZG.

b. Bildung, Rechtsnatur und Aufsicht

Gebildet wird eine Arbeitsgemeinschaft durch öffentlich-rechtlichen Vertrag nach Art. 54 ff. BayVwVfG. Die möglichen Beteiligten ergeben sich aus Art. 4 I KommZG. Nach Art. 2 II KommZG entsteht dadurch jedoch keine neue Rechtspersönlichkeit, deshalb ändert sich auch an den einzelnen Zuständigkeiten nichts: Alle Beteiligten einer Arbeitsgemeinschaft bleiben rechtlich selbständig und agieren bei der Wahrnehmung von Aufgaben der Arbeitsgemeinschaft eigenverantwortlich. Gemäß Art, 4 III KommZG werden die Rechte und Pflichten der Beteiligten als Träger von Aufgaben und Befugnissen gegenüber Dritten nicht berührt. Auch an der Aufsicht ändert sich nichts.

Das KommZG unterscheidet darüber hinaus zwischen der einfachen (Art. 4 KommZG) und den besonderen (Art. 5, 6 KommZG) Arbeitsgemeinschaften. Der Unterschied zwischen diesen beiden besteht darin, dass die besondere Arbeitsgemeinschaft Beschlüsse fassen kann, vgl. Art. 5 I KommZG.

2. Die Zweckvereinbarung

a. Sinn und Zweck

Die Zweckvereinbarung nach Art. 7 ff. KommZG geht über den Aufgabenbereich der Arbeitsgemeinschaft hinaus. Mit ihr können nach Art. 7 II S. 1 KommZG einzelne oder alle mit einem bestimmtem Zweck zusammenhängende Aufgaben einem Beteiligten übertragen werden.

Nach Art. 8 I KommZG gehen notwendigerweise alle mit dieser übertragenen Aufgabe zusammenhängenden Befugnisse mit über, es sei denn, mit der Zweckvereinbarung ist etwas anderes bestimmt. Nach Art. 11 I KommZG kann zudem das Recht übertragen werden, alle zur Erfüllung der übertragenen Aufgabe notwendigen Satzungen und Verordnungen auch für das Gebiet der übrigen Beteiligten erlassen zu können. Zwingende Voraussetzung hierfür ist jedoch, dass diese „Rechtsübertragung“ ausdrücklich in der Zweckvereinbarung vorgesehen ist.

Art. 10 II KommZG normiert zugunsten der übrigen Beteiligten ein Anhörungs- und Zustimmungsrecht. Dieses kann in der Zweckvereinbarung für bestimmte Angelegenheiten festgelegt werden. Rechtsfolge eines Verstoßes gegen ein solches Anhörungs- oder Zustimmungsrecht ist stets die Rechtswidrigkeit eines von dem übertragenen Beteiligten ergangenen Verwaltungsaktes, vgl. Art. 44 III Nr. 4 BayVwVfG.

Die Anhörung muss in den dafür vorgesehenen Fällen zwingend geschehen (allerdings ist es ohne Belang, wenn nach erfolgter Anhörung eine Entscheidung entgegen dem ausdrücklichen Willen des zustimmungsberechtigten Beteiligten ergeht, wichtig ist allein die Anhörung).

Entscheidet der Beteiligte, dem eine Aufgabe übertragen wurde eine nach Art. 10 II KommZG als zustimmungsbedürftig erklärte Angelegenheit entgegen dem ausdrücklichen Willen des zustimmungsberechtigten Beteiligten, so ist diese Entscheidung rechtswidrig und folglich auch anfechtbar.

Nach Art. 7 III KommZG birgt zudem die Möglichkeit, dass die beteiligten Gebietskörperschaften die mit einem bestimmten Zweck verbundenen Aufgaben auch gemeinschaftlich ausüben können und hierzu gemeinschaftliche Einrichtungen schaffen und betreiben können. Nach Art. 8 III KommZG verbleiben in diesen Fällen die Befugnisse bei den einzelnen Beteiligten und dürfen nicht gemeinschaftlich ausgeführt werden.

b.Bildung, Rechtsnatur und Aufsicht

Eine Zweckvereinbarung entsteht wie die Arbeitsgemeinschaft durch öffentlich- rechtlichen Vertrag nach Art. 54 ff. BayVwVfG. Sie enthält nach Art. 2 II KommZG ebenfalls keine eigene Rechtspersönlichkeit.

Gemäß Art. 16 KommZG kann eine Zweckvereinbarung auch als Pflichtvereinbarung ergehen. Dies ist dann möglich, wenn z.B. eine Gemeinde eine Pflichtaufgabe des eigenen Wirkungskreises mangels Leistungsfähigkeit nicht mehr alleine erfüllen kann. Aus Gründen des öffentlichen Wohls kann dann die Aufsichtsbehörde eine angemessene Frist zur Vereinbarung einer Zweckvereinbarung mit anderen Gebietskörperschaften setzen. Verläuft diese Frist erfolglos, so trifft die Aufsichtsbehörde nach erfolgter Anhörung eine Regelung, die wie eine (Zweck-) Vereinbarung zwischen den Beteiligten gilt. Dies nennt man dann Pflichtvereinbarung, welche einen Verwaltungsakt i.S.v. Art. 35 BayVwVfG darstellt und somit von den betroffenen Beteiligten auch angefochten werden kann.

Jura Individuell-Tipp: Art. 35 BayVwVfG als Gedächtnisstütze neben Art. 16 II KommZG kommentieren.

Die Aufsicht über die einzelnen Beteiligten einer Zweckvereinbarung erfolgt nach Art. 51 II KommZG auch bzgl. ihrer durch Zweckvereinbarung übertragenen Aufgaben und Befugnisse. Wer die Aufsichtsbehörde ist, bestimmt Art. 52 KommZG.

c. Beispiele

Typische Beispiele sind eine Zweckvereinbarung mehrerer Gemeinden zum Betrieb einer gemeinsam genutzten öffentlich-rechtlichen Einrichtung aller Beteiligten nach Art. 21 GO (z.B. eine Messe- und Veranstaltungshalle oder ein kommunales Schwimmbad) oder zum Anschluss der Abwasserentsorgung einer Gemeinde an die Kanalisation einer benachbarten Gemeinde.

3. Der Zweckverband

a. Sinn und Zweck

Der Zweckverband nach Art. 17 ff. KommZG ist die wohl wichtigste Form der kommunalen Zusammenarbeit. Man versteht darunter den Zusammenschluss mehrerer benachbarter Gebietskörperschaften (meistens Gemeinden) zur gemeinschaftlichen Erfüllung bestimmter Aufgaben.

Nach Art. 22 KommZG geht dabei das Recht und die Pflicht zur Erfüllung bestimmter Aufgaben und Befugnisse von den Verbandsmitgliedern auf den Zweckverband über. Dabei handelt es sich jeweils um die Übertragung von Einzelaufgaben, -befugnissen. Der Zweckverband ist demnach nur für einen bestimmten Zweck und den damit verbundenen Aufgaben zulässig.

b.Bildung, Rechtsnatur und Aufsicht

Gebildet wird eine Zweckverband nach Art. 18, 20 KommZG durch öffentlich-rechtlichen Vertrag nach Art. 54 BayVwVfG bzgl. der Gründung des Verbands und eine (von den Beteiligten zu vereinbarende und von der Aufsichtsbehörde zu genehmigende) Verbandssatzung, Art. 21 I S. 2 KommZG (zum Inhalt dieser Satzung vgl. Art. 19 KommZG).

Nach Art. 2 III KommZG entsteht mit der Bildung eines Zweckverbandes eine neue Körperschaft des öffentlichen Rechts.

Art. 26 KommZG verweist bzgl. des Zweckverbands in die GO. Deren Normen sind dann anwendbar, soweit im KommZG oder in der Verbandssatzung keine anderweitigen Regelungen enthalten sind.

Da der Zweckverband eine eigene Rechtspersönlichkeit darstellt hat dies zur Folge, dass er als solcher auch selbst passivlegitimiert nach Art. 78 VwGO sein kann.

Organe des Zweckverbands sind nach Art. 29 S. 1 KommZG die Verbandsversammlung und der Verbandsvorsitzende. Weiterhin können nach Art. 29 S. 1 KommZG in der Verbandssatzung Ausschüsse geregelt werden.

Die Aufsicht über den Zweckverband unterliegt nach Art. 51 I S. 1, 52 I, IV KommZG der staatlichen Aufsicht. Diese unterteilt sich entsprechend dem Wirkungskreis der übertragenen Aufgabe in Rechts- und Fachaufsicht, vgl. Art. 51 I S. 2 GO. Bezüglich der Aufsichtsbehörde gilt wieder Art. 52 KommZG.

c. Beispiele

Lehrbuchbeispiele für Zweckverbände sind  der Betrieb von Krankenhäusern, Abfallentsorgung, Müllverbrennungsanlagen oder Tourismusverbände.

4. Gemeinsame Kommunalunternehmen

a. Sinn und Zweck

Die Aufgaben der gemeinsamen Kommunalunternehmen ergeben sich aus Art. 50, 26 I S. 1 KommZG.

b. Bildung, Rechtsnatur und Aufsicht

Die Entstehung der gemeinsamen Kommunalunternehmen ist in Art. 49 KommZG geregelt. Gebildet werden gemeinsame Kommunalunternehmen ebenfalls durch öffentlich-rechtlichen Vertrag nach Art. 54 BayVwVfG.  Das gemeinsame Kommunalunternehmen wird von einem Verwaltungsrat (Art. 50 II S. 1 Nr. 5 KommZG) und dem Vorsitzenden des Verwaltungsrates (Art. 5 IV KommZG) vertreten.

C. Kommunale Zusammenarbeit nach der VGemO

Die VGemO regelt die Bildung einer Verwaltungsgemeinschaft als Form der kommunalen Zusammenarbeit.

Jura Individuell-Hinweis: Ist man in der Klausur mit einer Verwaltungsgemeinschaft konfrontiert, können sowohl die Normen der VGemO als auch die des KommZG einschlägig sein. Zwar ist die Verwaltungsgemeinschaft grundsätzlich in der VGemO geregelt, Art. 10 II VGemO ist jedoch das Einfallstor in das KommZG. Dieses wiederum zieht über Art. 26 I S. 1 KommZG auch die Normen der GO heran.

1. Sinn und Zweck

Art.1 I S. 1 VGemO definiert eine Verwaltungsgemeinschaft als Zusammenschluss benachbarter kreisangehöriger Gemeinden unter Aufrechterhaltung des Bestandes der beteiligten Gemeinden. Dabei dient sie der Erfüllung öffentlicher Aufgaben und der Stärkung der Leistungs- und Verwaltungskraft ihrer Mitglieder, vgl. Art. 1 I S. 1 VGemO.

Es schließen sich dabei mehrerer – meist kleine – Gemeinden zusammen, um gemeinsam eine den Erfordernissen der heutigen Zeit entsprechende Leistungs-und Verwaltungskraft zu erreichen.

Nach Art. 4 VGemO werden Aufgaben an die Verwaltungsgemeinschaft differenziert nach übertragenem und eigenem Wirkungskreis übertragen.

a. Aufgaben den übertragenen Wirkungskreises

Die Aufgaben den übertragenen Wirkungskreises werden, abgesehen von dem Erlass von Satzungen und Verordnungen, durch die Verwaltungsgemeinschaft wahrgenommen, vgl. Art. 4 I S. 1 VGemO. Bzgl. der Erfüllung dieser Aufgaben sind die Mitgliedsgemeinden lediglich zu informieren, vgl. Art. 4 I S. 2 VGemO. Passivlegitimiert i.S.v. § 78 VwGO ist was den übertragenen Wirkungskreis angeht folglich die Verwaltungsgemeinschaft.

b. Aufgaben des eigenen Wirkungskreises

Die Aufgaben den eigenen Wirkungskreises bleiben gemäß Art. 4 II VGemO bei den Mitgliedsgemeinden. Allerdings bedient diese sich, das die Ausführung dieser Aufgaben angeht, der Verwaltungsgemeinschaft. Diese handelt wiederum, was die Vorbereitung und den Vollzug der Entschließungen der Mitgliedsgemeinden angeht, als Behörde der jeweiligen Mitgliedsgemeinde auch nach deren Weisung. Außerdem darf sie die Besorgungen der laufenden Verwaltungsangelegenheiten der Mitgliedsgemeinden übernehmen, die für diese keine grundsätzliche Bedeutung haben, vgl. Art. 4 II S. 2-4 VGemO.

Passivlegitimiert nach § 78 VwGO sind die Mitgliedsgemeinden.

Art. 4 III VGemO bietet den Mitgliedsgemeinden jedoch die Möglichkeit, einzelne Aufgaben und Befugnisse des eigenen Wirkungskreises durch Zweckvereinbarung i.S.v. Art. 7 ff. KommZG auf die Verwaltungsgemeinschaft zu übertragen. In diesen Fällen ist die Verwaltungsgemeinschaft passivlegitimiert.

Jura Individuell-Tipp: In der Klausur sollte genau darauf geachtet werden, ob es sich bei der streitigen Aufgabe um eine des eigenen oder des übertragenen Wirkungskreises handelt, damit bei der Passivlegitimation und bei Verbands- und Organkompetenz keine Fehler gemacht werden!

2. Bildung, Rechtsnatur und Aufsicht

Verwaltungsgemeinschaften werden nach Art. 2 III VGemO durch Gesetz (formelles Landesgesetz) gebildet. Die Bildung kann freiwillig oder zwangsweise aus Gründen des öffentlichen Wohls erfolgen, vgl. Art. 2 I Nr. 1, 2 VGemO. Nach Art. 2 II VGemO kann auch eine bereits bestehende Verwaltungsgemeinschaft durch Aufnahme einer weiteren Gemeinde erweitert werden.

Gemäß Art. 1 II S. 1  VGemO ist eine Verwaltungsgemeinschaft eine Körperschaft des öffentlichen Rechts und kann daher nach § 78 VwGO auch verklagt werden.

Sie handelt durch ihre Organe – die Gemeinschaftsversammlung und den Gemeinschaftsvorsitzenden, vgl. Art. 6 VGemO – und unterliegt der staatlichen Aufsicht.

Wer genau die Aufsichtsbehörde ist, beurteilt sich wiederum entsprechend Art. 4 VGemO:

• Liegt eine Aufgabe des eigenen Wirkungskreises vor (Art. 4 II VGemO), so ist die Rechtsaufsicht nach Art. 109 I, 110 S. 1 GO zuständig.
• Liegt ein Fall der Art. 4 I S. 3 VGemO (verbliebene Aufgabe des übertragenen Wirkungskreises) vor, so ist die Fachaufsicht nach Art. 109 II, 115 GO vor.
• Im Fall des Art. 4 III VGemO (Aufgabe eigener Wirkungskreis plus Zweckvereinbarung) vor, so ist die Rechtsaufsicht zuständig. Diese bestimmt sich nach Art. 10 II VGemO i.V.m. Art. 52 I S. 1 Nr. 3 KommZG (Landratsamt), der Prüfungsumfang richtet sich nach Art. 109 I GO.
• Bei einer Aufgabe des übertragenen Wirkungskreises nach Art. 4 I S. 1 VGemO ist die Fachaufsicht zuständig. Diese bestimmt sich nach Art. 10 II VGemO i.V.m. Art. 52 IV, 51 I S. 3 KommZG, Art. 115 GO. Der Prüfungsumfang bemisst sich nach Art. 10 II VGemO i.V.m. Art. 51 I S. 3, 26 I KommZG, Art. 109 II GO.

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