Klausur Rücknahme unionsrechtswidriger VA

Rückforderung von Subventionen

A. Sachverhalt

Die Goethe-GmbH übersetzt deutsche Literaturklassiker in die englische, französische und spanische Sprache und vertreibt die übersetzten Werke im europäischen Ausland (Frankreich, Großbritannien, Irland, Spanien und Luxemburg). Das Kultusministerium Bayern hatte der Goethe-GmbH, die in finanzielle Schwierigkeiten geraten war, mittels eines Verwaltungsaktes am 01.07.2009 einen Zuschuss von 250.000 Euro und auf der Grundlage eines mit dem Kultusministerium von Bayern geschlossenen zivilrechtlichen Vertrages ein Darlehen in Höhe von 500.000 Euro gewährt, ohne das die Europäische Kommission hiervon vorher informiert wurde. Nachdem die Kommission von diesem Vorgang Kenntnis erlangt hatte, hat sie – nachdem sie den Beteiligten Gelegenheit zur Stellungnahme gegeben hat – am 01.09.2009 einen begründeten Beschluss erlassen und am gleichen Tag den Betroffenen auch bekanntgegeben, dass der vom Land Bayern der Goethe-GmbH gewährte Zuschuss und auch das Darlehen unzulässig seien, da ein Verstoß gegen Art. 107, 108 AEUV vorliege. Weder die Bundesrepublik Deutschland noch das Land Bayern noch die Goethe-GmbH haben rechtliche Schritte gegen die Entscheidung der Kommission unternommen.

Aufgabe 1:

Am 01.10.2010 erlässt das Kultusministerium des Landes Bayern – nach Anhörung der Goethe-GmbH – einen mit einer Begründung versehenen Bescheid an die Goethe-GmbH, in dem sie den Zuwendungsbescheid vom 01.07.2009 zurücknimmt und das gezahlte Geld in Höhe von 250.000 Euro zurückfordert. Die Goethe-GmbH wendet hiergegen ein, dass das Unionsrecht keine Vorschriften über die Rückforderung von staatlichen Zuschüssen enthalte und die Entscheidung der Kommission nicht rechtmäßig gewesen sei. Ferner beruft sich die Goethe-GmbH auf Vertrauensschutz, da der gesamte Zuschuss inzwischen verbraucht worden sei. Ist der Bescheid des Kultusministeriums vom 01.10.2010 rechtmäßig?

Aufgabe 2:

Anfang Dezember 2010 fordert das Kultusministerium des Landes Bayern die Rückabwicklung des Darlehens. Hierauf erwidert die Goethe-GmbH, sie habe mittlerweile private Investoren gefunden und das Darlehen vollständig zurückbezahlt; zudem beruft sich die GmbH auf Vertrauensschutz. Das Ministerium beansprucht jedoch die Zahlung eines marktüblichen Zinses für die Zeit der Gewährung bis zur Rückzahlung des Darlehens und stützt sich dabei auf Bereicherungsrecht, da der Darlehensvertrag wegen Verstoßes gegen Art. 108 III 3 AEUV nichtig sei. Steht dem Ministerium der Zinsanspruch zu?

B. Lösung

Aufgabe 1:

A. Rechtmäßigkeit des Aufhebungsbescheids vom 1.10.2010

I. Ermächtigungsgrundlage

Ermächtigungsgrundlage für die Rückforderung könnte Art. 48 I 1, II BayVwVfG sein. Die GmbH wendet ein, dass das Unionsrecht keine Vorschriften über die Rückforderung von staatlichen Zuschüssen enthält. Dies trifft auch zu. Es existieren keine EU-Vorschriften über die Rücknahme von rechtswidrig gewährten Zuschüssen. Auf EU-Ebene gibt es keine Verfahrensvorschriften, die denen der Mitgliedstaaten ähnlich wären. Der Grund dafür ist, dass es nicht zulässig wäre in die Autonomie der Mitgliedstaaten einzugreifen. Eine einheitliche Verfahrensordnung, die nicht auf die jeweiligen Rechtssysteme der Mitgliedstaaten zugeschnitten ist, wäre nicht tragbar. Deshalb ist auf die nationalen Vorschriften zurückzugreifen, vorliegend damit auf Art. 48 I 1, II BayVwVfG.

II. Formelle Rechtmäßigkeit

1. Zuständigkeit

Nach Art. 48 V BayVwVfG entscheidet die nach Art. 3 BayVwVfG zuständige Behörde. Mangels entgegenstehender Angaben im Sachverhalt kann davon ausgegangen werden, dass das Kultusministerium des Landes Bayern, das den Zuschuss genehmigt hat, auch für die Rücknahme derselben zuständig ist.

2.Verfahren und Form

Laut Sachverhalt wurde die GmbH vor Erlass des VA angehört, Art. 28 I BayVwVfG. Der VA wurde zudem mit einer ordnungsgemäßen Begründung nach Art. 39 I  BayVwVfG versehen. Von der Einhaltung der übrigen Voraussetzungen ist auszugehen.

III. Materielle Rechtmäßigkeit

Voraussetzung für eine rechtmäßige Rücknahme ist, dass die Tatbestandsmerkmale des Art. 48 I 1, II BayVwVfG vorliegen.

1. Rechtswidrigkeit des Ausgangs-VA

Der Ausgangs-VA müßte rechtswidrig erlassen worden sein. Das ist der Fall, wenn er auf keiner rechtmäßigen Ermächtigungsgrundlage beruht und/oder formell sowie materiell rechtswidrig erlassen worden ist.

a) Ermächtigungsgrundlage

Ermächtigungsgrundlage für die Gewährung von Zuschüssen ist das Landeshaushaltsgesetz i.V.m. den einschlägigen Verwaltungsvorschriften

b) Formelle Rechtswidrigkeit

Nach Art. 108 III AEU muss die Kommission von jeder beabsichtigten Einführung oder Umgestaltung von Beihilfen rechtzeitig unterrichtet werden. Nach Satz 3 darf der Mitgliedstaat die Maßnahme nicht vor dem Beschluss der Kommission durchführen. Hier wurde sowohl der Zuschuss, als auch das Darlehen gewährt ohne dass die Kommission darüber informiert worden ist. Folglich wurde das erforderliche Notifizierungsverfahren nicht durchgeführt. Damit ist die Mittelgewährung bereits formell rechtswidrig. Eine Heilung nach § 45 I BayVwVfG ist insoweit nicht möglich.

c) Materielle Rechtswidrigkeit

Fraglich ist, ob die Gewährung auch materiell rechtswidrig ist. Die Kommission sieht in der Gewährung des Zuschusses sowie des Darlehens durch das Land Bayern einen Verstoß gegen Art. 107, 108 AEUV. Art. 107 AEU enthält ein grundsätzliches Verbot wettbewerbsverfälschender Subventionen. Ausnahmen sind aber nach Art. 107 II und III AEU vorgesehen, da in diesen Fällen eine Vereinbarkeit mit dem Binnenmarktsystem vorliegt. Absatz 2 enthält keine Ausnahme, die auf die vorliegende Konstellation der Unterstützung von Unternehmen aufgrund finanzieller Probleme passen würde. Möglicherweise wäre eine Ausnahme nach Art. 107 III d) AEU denkbar. Ausgenommen vom Beihilfeverbot sind Zuschüsse zur Förderung der Kultur und der Erhaltung des kulturellen Erbes, soweit sie die Handels- und Wettbewerbsbedingungen in der Union nicht in einem Maß beeinträchtigen, das dem gemeinsamen Interesse zuwiderläuft. Die GmbH übersetzt deutsche Literaturklassiker in drei verschiedene Sprachen und verbreitet diese Werke im europäischen Ausland. Dies dient der Verbreitung des deutschen Literaturgutes, das einen bedeutenden Teil der deutschen Kultur darstellt. Fraglich ist aber, ob unter Förderung der Kultur auch die Verbreitung im Ausland gemeint ist. Möglicherweise soll nur kulturell wertvolles Handeln im Inland gefördert und unterstützt werden. Allerdings dient die Übersetzung und Verbreitung der Erhaltung des kulturellen Erbes, da die Werke so nicht in Vergessenheit geraten und immer wieder zu neuen Diskussionen anregen. Fraglich ist aber weiterhin, ob die Handels- und Wettbewerbsbedingungen in der Union nicht beeinträchtigt werden. Sicherlich ist die G-GmbH nicht das einzige Übersetzungsinstitut in der BRD. Durch die Subvention greift das Land in die Wettbewerbsordnung ein und verändert die Handelsbedingungen. Vorliegend ist auch nicht eindeutig, ob die GmbH vor dem existentiellen Aus steht. Laut Sachverhalt befindet sie sich lediglich in finanziellen Schwierigkeiten. Diese Probleme könnten möglicherweise auch vom Unternehmen selbst durch Umstrukturierungsmaßnahmen behoben werden. Ein gemeinsames Interesse ist jedenfalls nicht ersichtlich. Damit liegt ein Verstoß gegen Art. 107 AEU vor.

Im Ergebnis ist der Ausgangs-VA daher auch materiell rechtswidrig

2. Begünstigung

Die Gewährung des Zuschusses in Höhe von 250.000 Euro ist unzweifelhaft eine Begünstigung.

3. Vertrauensschutz

Nach § 48 II BayVwVfG könnte die Rücknahme des Zuwendungsbescheides ausgeschlossen sein.

a) Vorliegen eines Vertrauenstatbestandes

Die GmbH hat auf den Bestand des VA vertraut. Dies kann schon daraus geschlossen werden, dass sie das Geld verbraucht hat.

b) Schutzwürdigkeit des Vertrauens

Eine Schutzwürdigkeit des Vertrauens scheidet aus, wenn einer der Fälle des Art. 48 II 3 Nr. 1 – 3 BayVwVfG vorliegt. Hier könnte das Vertrauen aufgrund von Nr. 3 ausgeschlossen sein. Fraglich ist also, ob die GmbH die Rechtswidrigkeit des VA kannte oder infolge grober Fahrlässigkeit nicht kannte. Der EuGH hat in seiner Rechtsprechung teils darauf abgestellt, dass sich das subventionierte Unternehmen selbst vergewissern müsste, ob die europarechtlichen Vorschriften eingehalten wurden. Maßstab wäre der eines gewissenhaften Unternehmensträgers. Dies ist aber in der Literatur äußerst umstritten. Einige verneinen in diesem Fall die grobe Fahrlässigkeit und nehmen nur leichte Fahrlässigkeit an. Jedenfalls ist es wohl auch einem global tätigen Unternehmen nicht möglich, die rechtliche Lage umfassend selbst zu ermitteln. Zudem erfolgte die Mittelgewährung durch das Land bzw. den Bund, sodass mit Blick auf das Rechtsstaatsprinzip grundsätzlich von der Einhaltung der erforderlichen Verfahren ausgegangen werden kann. Demnach muss der Literatur gefolgt werden, wonach wenn überhaupt nur einfache Fahrlässigkeit vorliegen kann. Damit liegt kein Fall des Art. 48 II 3 Nr. 3 BayVwVfG vor und das Vertrauen der GmbH ist grundsätzlich schutzwürdig.

c) Abwägung

Bei Schutzwürdigkeit des Vertrauens hat eine Abwägung zwischen dem öffentlichen Interesse an der Rücknahme des VA mit dem privaten Interesse am Bestand des VA zu erfolgen. In den Fällen der Gewährung gemeinschaftsrechtswidriger Beihilfen ist ein gesteigertes öffentliches Rücknahmeinteresse gegeben, da nicht nur rein fiskalische Interessen betroffen sind bzw. ein Interesse an der Wiederherstellung rechtmäßiger Zustände, sondern das Interesse an der Durchführung der unionsrechtlichen Wettbewerbsordnung gefährdet ist. Ziel der EU ist die Verwirklichung des Binnenmarktes. Daraus folgt auch die Pflicht der einzelnen Mitgliedstaaten die Verträge zu erfüllen, Art. 4 III EUV. Aufgrund dieser übergeordneten unionsbezogenen Interessen muss das private Interesse an der Aufrechterhaltung des VA zurücktreten. Ein schutzwürdiges Vertrauen könnte sich allenfalls aus einem Fehlverhalten der Kommission ergeben, was aber vorliegend ausgeschlossen werden kann. Damit überwiegt das öffentliche Interesse an der Rücknahme.

4. Ermessen

Nach Art. 48 I 1 BayVwVfG liegt die Rücknahme des VA bei Vorliegen der Tatbestandsvoraussetzungen im Ermessen der Behörde. Aufgrund des unionsrechtlich relevanten Sachverhalts gilt aber auch hier eine Besonderheit. Die rechtskräftige Feststellung der Unionswidrigkeit der Bewilligung durch die Kommission bewirkt eine Verpflichtung der Behörde die Rücknahme durchzuführen. Ihr Ermessen ist insoweit auf Null reduziert. Die Behörde ist in diesem Fall nur ausführendes Organ der Kommission.

5. Frist

Nach Art. 48 IV 1 BayVwVfG ist eine Rücknahme nur innerhalb eines Jahres nach der Subventionsgewährung zulässig. Hier wurde der Zuschuss am 1.7.2009 gewährt. Zunächst ist deshalb zu klären auf welches Ereignis zur Fristbestimmung abgestellt werden muss. In Frage käme einerseits die Bekanntgabe der Kommissionsentscheidung, die hier am 1.9.2009 erfolgte. Andererseits könnte auch auf die Bestandskraft der Entscheidung abgestellt werden. Nach Art. 263 VI AEU beginnt die Frist erst nach Ablauf der zweimonatigen Rechtsbehelfsfrist. Laut Sachverhalt hat keiner der Beteiligten rechtliche Schritte unternommen, sodass der Fristbeginn auf den 1.11.2009 fallen würde. Folgt man der ersten Meinung wäre die Einjahresfrist am 1.9.2010 abgelaufen, eine Rücknahme am 1.10.2010 damit nicht mehr möglich. Im letzten Fall wäre die Rücknahme am 1.10.2010 hingegen noch möglich, da die Frist erst am 1.11.2010 ablaufen würde. Eine Entscheidung kann aber vorliegend dahingestellt bleiben, wenn es ohnehin nicht auf die Fristenregelung ankäme.

Denn auch im Rahmen der Fristenregelung muss eine unionsrechtskonforme Lösung gefunden werden. Die unionsrechtlich vorgesehene Rückforderung von Beihilfen darf nicht durch nationale Vorschriften vereitelt werden. Aus dem Effizienzgebot folgt deshalb eine teleologische Reduktion der Fristenregelung. Dies dient nicht zuletzt auch der Vorbeugung der Gefahr, dass nationale Behörden die Frist bewusst verstreichen lassen, um so ihrem Land bzw. dem Subventionierten den Zuschuss entgegen den unionsrechtlichen Vorschriften doch zukommen zu lassen. Folglich schadet die Verfristung vorliegend nicht.

6. Verstoß gegen Treu und Glauben

Ein Verstoß gegen den Grundsatz von Treu und Glauben kann die GmbH nicht einwenden. Wiederum steht die Effektivität des Gemeinschaftsrechts im Vordergrund, sodass der Einwand nicht gerechtfertigt werden kann.

IV. Ergebnis

Die Rücknahme des Bewilligungsbescheides war daher rechtmäßig.

B. Rechtmäßigkeit des Rückforderungsbescheides vom 1.10.2010

Neben der Rücknahme des VA enthält der Bescheid des Ministeriums auch ein Rückforderungsverlangen des Geldbetrages in Höhe von 250.000 Euro.

I. Anspruchsgrundlage

Anspruchsgrundlage für die Erstattung des Geldbetrages ist Art. 49a BayVwVfG

II. Tatbestandsvoraussetzungen

Voraussetzung für eine Rückforderung ist die rechtmäßige Aufhebung eines VA. Wie oben geprüft ist die Rücknahme des Bewilligungsbescheides sowohl formell als auch materiell rechtmäßig.

III. Rechtsfolge

Rechtsfolge des Art. 49a BayVwVfG ist die Erstattung der bereits erbrachten Leistungen. Möglicherweise ist aber eine Erstattung vorliegend nicht mehr möglich, da die GmbH den gesamten Zuschuss bereits verbraucht hat. Nach Art. 49a II 1 BayVwVfG gelten für den Umfang der Erstattung die Vorschriften des BGB über die ungerechtfertigte Bereicherung. Ausnahmsweise entfällt der Einwand der Entreicherung aber gem. Art. 49a II 2 BayVwVfG, wenn der Begünstigte die Umstände, die zur Rücknahme führten, kannte oder infolge grober Fahrlässigkeit nicht kannte. Jedoch muss man auch, wie im Rahmen der Vertrauensschutzabwägung oben, zu dem Ergebnis kommen, dass eine grobe Fahrlässigkeit nicht vorliegt. Damit wäre eine Rückforderung aufgrund Entreicherung grundsätzlich ausgeschlossen.

Möglichweise sind aber auch hier wieder unionsrechtliche Besonderheiten zu berücksichtigen. Der Entreicherungseinwand ist bei unionswidrig gewährten Beihilfen zur Gewährung der Effektivität des Unionsrechts ausgeschlossen. Auch hier kann nichts anderes gelten als bereits oben innerhalb der anderen Punkte erläutert.

Damit ist das Erstattungsverlangen des Ministeriums rechtmäßig.

Aufgabe 2:

Zu prüfen ist, ob dem Ministerium für die Zeit der Darlehensgewährung ein Zinsanspruch zusteht.

I. Anspruch entstanden

1. Anspruchsgrundlage

Zunächst muss geklärt werden, ob es sich um einen zivilrechtlichen Anspruch oder um einen öffentlich-rechtlichen Zinsanspruch handelt. Im Rahmen des Zivilrechts wäre eine Rückforderung nach § 488 I 2 BGB denkbar. Ein öffentlich-rechtlicher Anspruch auf Zinszahlung könnte sich aus dem öffentlich-rechtlichen Vertrag ergeben, da eine Rückforderung über Art. 49a III 1 BayVwVfG mangels Vorliegen eines VA ausscheidet.

Im Vorfeld der Prüfung muss deshalb die Rechtsnatur des Darlehensvertrages geprüft werden. Laut Sachverhalt hat die GmbH mit dem Kultusministerium einen zivilrechtlichen Darlehensvertrag abgeschlossen. Aufgrund der eindeutigen Bezeichnung als zivilrechtlich könnte man von der Anwendbarkeit der BGB-Vorschriften ausgehen. Jedoch muss untersucht werden, ob die Schließung eines privatrechtlichen Vertrages zwischen einem Träger hoheitlicher Gewalt und einem Privatrechtssubjekt ohne weiteres möglich ist. Aus Art. 54 S.1 BayVwVfG ergibt sich die grundsätzliche Zulässigkeit von Verträgen zwischen der öffentlichen Hand und Privaten. Fraglich ist, welcher Vertragstyp in der vorliegenden Konstellation gegeben ist.

Die Tatsache, dass das öffentliche Recht spezielle Vorschriften über vertragliche Beziehung zwischen Staat und Privaten vorsieht legt den Schluss nahe, dass eine Kontrolle des staatlichen Handelns möglich sein soll, bzw. dass Private vor der übergeordneten Stellung des Staates und dessen Einflussmöglichkeiten geschützt werden sollen. Es soll nämlich gerade verhindert werden, dass der Staat sich einseitig eine günstigere Vertragsposition verschafft, indem er auf anderen Gebieten des öffentlichen Rechts rechtliche Nachteile für den Bürger begründet. In diesen Fällen würde eine Umgehung der Schutzvorschriften der Art. 54 ff. BayVwVfG drohen. Jedoch müsste eine öffentlich-rechtliche Vorschrift berührt sein, durch die sich der Staat auf Kosten des Privaten Vorteile verschafft. Der Darlehensgewährung müsste demnach eine Forderung des Staates bzw. eine Verpflichtung des Privaten zu einer bestimmten Leistung gegenüberstehen. Da es sich aber vorliegend um einen reinen Darlehensvertrag handelt und kein weiteres Gebiet des öffentlichen Rechts betroffen ist, besteht keine Gefahr der Umgehung der Art. 54 ff. BayVwVfG. Es handelt sich damit um einen zivilrechtlichen Darlehensvertrag nach §§ 488 ff. BGB.

Ein Anspruch auf Rückforderung könnte sich damit aus § 488 I 2 BGB ergeben.

II. Nichtigkeit gem. § 134 BGB

Möglicherweise ist der Vertrag aber wegen Verstoßes gegen ein gesetzliches Verbot nichtig. Als Verbotsgesetze kommen vorliegend Art. 107 und 108 AEU in Betracht. Verbotsgesetz i.S.d. § 134 BGB ist nach Art. 2 EGBGB ein „Gesetz“, womit auch Vorschriften des EU-Rechts erfasst sind. Ein gesetzliches Verbot liegt immer dann vor, wenn die Norm für bestimmte Fälle die Vornahme eines Rechtsgeschäfts mit Rücksicht auf seinen Inhalt, die Umstände seiner Vornahme oder auf einen rechtlich missbilligten Erfolg untersagt. Hier missbilligen die Art. 107 f. AEU gerade eine Bewilligung von staatlichen Beihilfen gleich welcher Art, damit auch die Bewilligung von Beihilfen auf Grundlage zivilrechtlicher Verträge, ohne die Einschaltung der Kommission bzw. ohne die Prüfung der Vereinbarkeit der Beihilfe mit dem Binnenmarkt. Damit handelt es sich um Verbotsgesetze. Da eine Beteiligung der Kommission vorliegend in keinster Weise erfolgte liegt bereits ein Verstoß gegen Art. 108 III AEU vor. Zudem ist auch ein Verstoß gegen Art. 107 gegeben, da sich hier nichts anderes als bei dem gewährten Zuschuss ergeben kann.

Folglich ist der geschlossene Vertrag gem. § 134 BGB und Art. 107 f. AEU ex-tunc nichtig.

Ein Anspruch auf Zinszahlung aus dem Darlehensvertrag ist deshalb nie entstanden.

III. Zinsanspruch aus Bereicherungsrecht

Das Ministerium hat aber einen Anspruch auf Herausgabe des Erlangten aus § 812 I 1 Alt. 1 BGB. Fraglich ist der Umfang des Bereicherungsanspruchs. Dies richtet sich nach § 818 BGB. Zurückzuerstatten ist aber lediglich das rechtsgrundlos Erlangte. Eine Rückforderung des Kapitals ist aber vorliegend ausgeschlossen, da die GmbH bereits den gesamten Betrag zurückgezahlt hat. Ein Anspruch auf Erstattung der marktüblichen Zinsen ergibt sich nicht aus § 818 I und II BGB. Ein Anspruch auf Zahlung der Zinsen könnte sich aber nach § 818 II BGB ergeben. Die Nutzungsmöglichkeit des Geldes kann vorliegend nicht mehr herausgegeben werden. Dafür könnte Wertersatz zu leisten sein. Ein Anspruch auf Zinserstattung ergibt sich daher aus § 818 II BGB.

Entgegenstehen könnte aber § 814 BGB. Das Ministerium hat vorliegend die Gründe der Nichtigkeit des Vertrages gekannt. Zum einen wurde das obligatorische Notifizierungsverfahren nach Art. 108 III AEU nicht durchgeführt. Im Übrigen entspricht die Mittelgewährung auch nicht den Anforderungen des Art. 107 AEU. Aufgrund der Kenntnis der Nichtschuld nach § 814 BGB ist der Rückforderungsanspruch nach § 812 I 1 Alt. 1 BGB gesperrt.

IV. Ergebnis

Das Ministerium hat keinen Anspruch auf Zahlung von Zinsen gegen die GmbH.

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