Klausur Austauschvertrag nach § 56 VwVfG

Grundstück im Grünen

A. Sachverhalt

Eine Anstalt des öffentlichen Rechts erwirbt von der Stadt S aus Anlass der Verlagerung ihres Verwaltungsgebäudes aus dem Stadtzentrum ein Grundstück durch notariell beurkundeten Kaufvertrag aus dem Jahre 2014. In diesem Kaufvertrag heißt es u.a.:

„Die Stadt verpflichtet sich, den örtlich vorhandenen Feldweg an der Westseite des Geländes der Anstalt nicht als Straße auszubauen und die an dieser Stelle im Bebauungsplan festgesetzte „öffentliche Grünfläche“ beizubehalten“.

Der Kaufvertrag war dem Liegenschaftsausschuss, dem Planungsausschuss und dem Rat der Stadt zur Kenntnis gebracht und von ihm gebilligt worden. Die der Westseite der Anstalt vorgelagerte Fläche war im Bebauungsplan der Stadt zur Zeit des Vertragsschlusses als öffentliche Grünfläche festgesetzt.

Nach Vertragsabschluss nahmen in der näheren und weiteren Umgebung der Anstalt Bebauung und Verkehr zu. Diese Entwicklung machte die Anlegung einer Straße notwendig, für die sich das Gelände zu der Westseite der Anstalt geradezu anbot, weil alle anderen Straßenzuführungen Wohngebiete unmittelbar berührten.

Der Rat der Stadt erwog Anfang 2016, den Bebauungsplan zu ändern und die bisher als öffentliche Grünfläche ausgewiesene Fläche als Verkehrsfläche festzusetzen. Der Rat beschloss, einen entsprechenden Bebauungsplan aufzustellen.

Daraufhin klagte die Anstalt, nach vergeblichen Versuchen bei der Stadt eine verbindliche Erklärung über die künftige Planung zu erhalten, vor dem zuständigen Verwaltungsgericht und begehrt unter Berufung auf den mit der Stadt abgeschlossenen Vertrag die Feststellung, die Stadt sei verpflichtet, im Rahmen ihrer Bauleitplanung die Grünfläche westlich ihres Gebäudes weiterhin als öffentliche Grünfläche auszuweisen.

Die Stadt macht geltend, bei dem Vertrag aus dem Jahre 2014 handele es sich um einen privatrechtlichen Vertrag, die Zulässigkeit des Verwaltungsrechtsweges sei nicht gegeben. Eine Gemeinde könne sich nicht dazu verpflichten, eine Rechtsnorm zu setzen oder nicht aufzuheben bzw. nicht zu ändern, zumal das Verfahren zur Aufstellung und Änderung eines Bebauungsplanes dadurch umgangen werde. Außerdem sei es ein nicht vertretbarer Eingriff in ihre Planungshoheit, wenn sie über Jahre trotz Änderung der Bebauung und der Verkehrsentwicklung vertraglich verpflichtet sei, einen bestimmten Bebauungsplan nicht zu ändern.

Die Stadt erbittet ein Gutachten über die Zulässigkeit und Begründetheit der Klage.

B. Lösung

Die Klage hat Aussicht auf Erfolg, wenn sie zulässig und begründet ist.

I. Eröffnung des Verwaltungsrechtswegs

Voraussetzung ist, dass der Rechtsweg zu den Verwaltungsgerichten gem. § 40 I S.1 VwGO eröffnet ist. Nach der Subordinationstheorie wäre das der Fall, wenn zwischen den Parteien ein Über-Unterordnungsverhältnis bestehen würde. Allerdings finden Vertragsverhandlungen auf der Ebene der Gleichordnung statt, sodass die Anwendung dieser Theorie im vertraglichen Bereich ausscheidet. Die Anstalt des öffentlichen Rechts beruft sich auf einen vertraglichen Anspruch. Zu prüfen ist demnach die Rechtsnatur der zwischen der Anstalt und der Stadt S getroffenen Vereinbarung. Es handelt sich um einen öffentlich-rechtlichen Vertrag gem. § 54 S. 1 VwVfG, wenn der Gegenstand der Vereinbarung in der Begründung, Änderung oder Aufhebung eines öffentlich-rechtlichen Rechtsverhältnisses läge. Abzustellen ist auf den Zweck der Leistungsverpflichtung und auf den Gesamtcharakter des Vertrages. Die Anstalt schließt mit der Stadt einen Kaufvertrag über ein Grundstück. Kaufverträge werden aber auch zwischen juristischen Personen des öffentlichen Rechts nach Vorschriften des Privatrechts geschlossen, namentlich nach den §§ 433 ff. BGB. Allerdings betrifft der Kaufvertrag nicht nur den An- bzw. Verkauf des Grundstücks, daneben wird eine Vereinbarung getroffen, in der sich die Stadt verpflichtet, den Feldweg nicht als Straße auszubauen und die öffentliche Grünfläche beizubehalten. Damit werden Regelungen getroffen, die dem Baurecht unterfallen. Bebauungsplan und bauliche Angelegenheiten werden von der BayBO und dem BauGB geregelt. Aufgrund der Verknüpfung mit dem Städtebaurecht handelt es sich um einen öffentlich-rechtlichen Vertrag. Es liegt auch keine verfassungsrechtliche Streitigkeit vor. Anderweitige Rechtswegzuweisungen sind nicht ersichtlich.

II. Zulässigkeit

Die Klage müßte zulässig sein.

1. Statthafte Klageart

Die Anstalt begehrt die Feststellung, dass die Stadt verpflichtet ist die Grünfläche an der Westseite des Gebäudes weiterhin als öffentliche Grünfläche auszuweisen. Daher könnte eine Feststellungsklage nach § 43 I VwGO statthaft sein. Damit kann die Feststellung des Bestehens oder Nichtbestehens eines Rechtsverhältnisses begehrt werden. Die Anstalt möchte über die Wirksamkeit des Vertrages Gewissheit. Der öffentlich-rechtliche Vertrag ist ein Rechtsverhältnis und kann somit Gegenstand einer Feststellungsklage sein. Statthafte Klageart ist mithin die Feststellungsklage nach § 43 I VwGO.

2. Klagebefugnis

Die Anstalt müsste gem. § 42 II VwGO analog klagebefugt sein. Eine Klagebefugnis ergibt sich aus dem möglichen Anspruch aus dem zwischen ihr und der Stadt S geschlossenen Vertrag.

3.  Feststellungsinteresse

Ein Feststellungsinteresse ergibt sich aus der fortdauernden Beeinträchtigung, die die Anstalt aufgrund des Handelns der Stadt erleidet.

4. Rechtsschutzbedürfnis

Möglicherweise ist die Feststellungsklage gem. § 43 II VwGO subsidiär. Vorrangig muss der Kläger seine Ziele mit Gestaltungs- oder Leistungsklage geltend machen, so § 43 II VwGO. Unter Gestaltungsklage verstehen die Rspr. und Lit. übereinstimmend die Anfechtungsklage. Allerdings ist umstritten, ob unter Leistungsklage die Verpflichtungsklage und die allgemeine Leistungsklage zu verstehen sind oder nur die Verpflichtungsklage allein. Die Rechtsprechung wendet die Subsidiaritätsklausel nicht im Verhältnis Feststellungsklage zu allgemeiner Leistungsklage an. Vielmehr müsse § 43 II VwGO teleologisch auf Anfechtungs– und Verpflichtungsklagen reduziert werden. Weder bei Feststellungs-, noch bei allg. Leistungsklage sind Zulässigkeitsvoraussetzungen wie Frist und Vorverfahren einzuhalten, die eventuell umgangen werden könnten. Des Weiteren ist die Rechtsschutzintensität bei allg. Leistungs- und Feststellungsklage identisch, da aufgrund der Rechtsbindung der Verwaltung nach Art. 20 III GG davon ausgegangen werden kann, dass sich die Behörden an ein Feststellungsurteil halten und ein vollstreckbarer Titel damit entbehrlich ist.

Die Literatur hingegen sieht die Zulässigkeitsvoraussetzungen nur gesichert, wenn auch die allg. Leistungsklage von der Subsidiarität erfasst wird. Auch muss stets der rechtsschutzintensiveren Klage der Vorrang zukommen. Im Ergebnis liefert aber die Rechtsprechung die überzeugenderen Argumente, weshalb dem Kläger ein Wahlrecht zwischen allg. Leistungsklage und Feststellungsklage zukommt. Folglich ist hier die Feststellungsklage die statthafte Klageart. Die Subsidiarität entfällt im Verhältnis zur allg. Leistungsklage.

III. Begründetheit

Die Klage der Anstalt wäre begründet, wenn der öffentlich-rechtliche Vertrag wirksam wäre und sie damit die Einhaltung der Vereinbarung verlangen könnte.

1. Passivlegitimation

Die Stadt S ist gm. § 78 I Nr.1 VwGO passivlegitimiert.

2. Wirksamkeit des Vertrages

Zu prüfen sind die Vorschriften der §§ 54 ff. VwVfG. Hier könnte es sich um einen Austauschvertrag nach § 56 handeln. Die Anstalt hat das Grundstück von der Stadt gekauft und hat im Gegenzug die Verpflichtung der Gemeinde erhalten die Grünfläche beizubehalten und den Feldweg zu belassen. Fraglich ist aber, ob sich die Gemeinde dazu überhaupt verpflichten kann. In Betracht kommt die Nichtigkeit des subordinationsrechtlichen Vertrages nach § 59 I VwVfG, wenn sich die Nichtigkeit aus der entsprechenden Anwendung von Vorschriften des BGB ergibt. Hier möglicherweise wegen eines Verstoßes gegen § 134 BGB.

Gem. § 1 III 2 BauGB kann ein Anspruch auf Aufstellung von Bauleitplänen nicht durch Vertrag begründet werden. Daraus kann gefolgert werden, dass Verträge, in denen sich Gemeinden zur Aufstellung, Änderung, Ergänzung oder Aufhebung von Bauleitplänen verpflichten, wegen Verstoßes gegen ein gesetzliches Verbot nichtig sind, § 134 BGB. Dieses Verbot ergibt sich aber nicht aus § 1 III 2 BauGB selbst, sondern aus der Umgehung der für die Bauleitplanung maßgeblichen Verfahrensvorschriften, insbesondere des in § 1 VII BauGB enthaltenen Abwägungsgebotes.

Gegen eine verbindliche Festsetzung einer öffentlichen Grünfläche und der Unabänderlichkeit des Feldweges spricht, dass eine Festsetzung von Verkehrsflächen an anderer Stelle im Plangebiet eine erneute Abwägung öffentlicher und privater Belange erfordern kann. So ist es auch vorliegend. In der näheren und weiteren Umgebung der Anstalt haben Bebauung und Verkehr zugenommen. Somit sind erneute Abwägungen vorzunehmen, die aber aufgrund der vertraglichen Verpflichtungen erheblich eingeschränkt wären und sogar die erforderliche Überplanung privater Flächen unmöglich machen würden.

Insbesondere fehlt aber die Beteiligung der Öffentlichkeit, die nach § 3 BauGB zwingend erforderlich ist, sowie die Beteiligung der Träger öffentlicher Belange nach § 4 BauGB, die ebenso umgangen würde. Die zwingende Öffentlichkeitsbeteiligung verlangt nicht zuletzt das Grundrecht auf Eigentum aus Art. 14 I GG. Durch privatrechtliche Verträge würden die Verfahrensvorschriften des BauGB nachhaltig unterlaufen.

Problematisch ist die vertragliche Einigung auch im Hinblick auf die Planungshoheit der Gemeinde. Diese ist den Gemeinden verfassungsrechtlich garantiert. Sie zählt zur umfassenden Gemeindehoheit und bildet einen wichtigen Gewährleistungsbestandteil der kommunalen Selbstverwaltung. Die Gemeinden sind unter keinen Umständen berechtigt, die ihnen von Art. 28 II GG garantierten Hoheitsrechte, hier die Planungshoheit zu verkaufen. Auch wenn dies nur einzelne Teilbereiche des Bebauungsplanes betrifft, werden Hoheitsrechte teilweise aufgegeben. Verpflichten sich Gemeinden zu einem bauplanungsrechtlichen Tun oder Unterlassen sind diese Verträge nichtig. Dies führt gem. § 139 BGB zur Gesamtnichtigkeit des Vertrages, da der Grundstückserwerber den Vertrag mit der Gemeinde nur wegen der Verpflichtung zu einer bestimmten Bauleitplanung geschlossen hat.

Im Ergebnis ist der Vertrag zwischen der Anstalt und der Stadt nichtig. Die Klage der Anstalt damit unbegründet.

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