Versammlungsrecht – Zulässigkeit

Bekanntermaßen bleibt angesichts der enormen Stoffmenge, die bereits für das Erste Juristische Staatsexamen – aber insbesondere unter der weiteren Hürde des Zeitmangels – auch für das Zweite Juristische Staatsexamen gefordert wird, kaum Zeit, sich effizient mit den vielseitigen Problemkreisen auseinanderzusetzen.

Dem kann (und sollte) jede/r Examenskandidat/in durch eine gute – und frühzeitige Vorbereitung entgegentreten. Regelmäßig wird die Zeit jedoch knapp – und dann müssen zumindest die Grundstrukturen- und Problemkreise „sitzen“.  Glücklicherweise greifen die Prüfungsämter insbesondere im Besonderen Verwaltungsrecht gerne auf bekannte Problemkreise zurück, die sie dann mit weiteren Problemen des Allgemeinen Teils einkleiden.

Dieser Leitaden erhebt keinen wissenschaftlichen Anspruch auf Vollständigkeit, sondern setzt Schwerpunkte und soll Ihnen in der Klausurpraxis helfen, den Blick für das Wesentliche zu schärfen und Sie darin unterstützen, die Klassiker im Versammlungsrecht sicher und professionell zu Papier zu bringen. Meinungsstreitigkeiten werden nachfolgend nur dort erwähnt, wo sie für die Klausur wirklich von Bedeutung sind.

Die im ersten und zweiten Teil des Leitfadens zum Versammlungsrecht dargestellten Themenkreise werden Ihnen zu großen Teilen immer wieder in versammlungsrechtlichen Klausuren begegnen. Sofern Sie die geforderten Mindeststandards souverän zu Papier bringen und auch im Übrigen nicht „stolpern“, wird sich der Korrektor erkenntlich zeigen.

Überblick

Verschaffen Sie sich zunächst einen Überblick über die zur Auswahl stehenden Maßnahmen, die das Versammlungsgesetz vorsieht.

Besonders examensrelevant sind Versammlungen unter freiem Himmel.

Als einschränkende Maßnahmen kommen sowohl  Bild- als auch Tonaufnahmen (§§19a, 12a VersG), Beschränkungen nach §15 III VersG , die Auflösung nach §15 III und IV VersG, Anordnungen zur Durchsetzung des Schusswaffen- und Vermummungsverbotes nach §17 a IV VersG sowie der Ausschluss störender Teilnehmer §§18 a III, 19 IV VersG in Betracht. In der Regel werden versammlungsrechtliche Fragestellungen im Rahmen der Fortsetzungsfeststellungsklage – entweder nach §113 I 4 VwGO bei Erledigung nach Klageerhebung oder nach §113 I 4 VwGO analog  bei Erledigung vor Klageerhebung – abgeprüft, so dass die nachfolgende Darstellung sich am Schema der Fortsetzungsfeststellungsklage orientiert.

Möglich ist daneben eine Einkleidung in den einstweiligen Rechtsschutz. So kommt bei Versammlungsverboten oder der Erteilung von Auflagen vor Versammlungsbeginn nach §15 I VersG oder nach §15 II VersG mit Anordnung der sofortigen Vollziehung gemäß §80 II 1Nr.4 VwGO die Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung gemäß §80 V 1, 2.Variante in Betracht. Beachten Sie, dass bei Maßnahmen eines Polizeivollzugsbeamten gemäß §80 II 1Nr.2 VwGO der Antrag auf Anordnung der aufschiebenden Wirkung nach §80 V 1, 1. Var VwGO statthaft ist. Hat die Behörde hingegen nach Beginn der Versammlung gemäß § 15 III VersG eine Versammlung aufgelöst oder eine Minusmaßnahme zur Auflösung durchgeführt, so ist in der Regel nicht der einstweilige Rechtsschutz, sondern wegen erfolgter Auflösung und somit erfolgter Erledigung die Fortsetzungsfeststellungsklage statthaft.

 Teil I- Klassische Zulässigkeitsprobleme in der versammlungsrechtlichen Klausur

1. Verwaltungsrechtsweg

Der Verwaltungsrechtsweg ist gemäß § 40 I S.1 VwGO idR unproblematisch eröffnet. Gegebenenfalls haben Sie nach bekannten Kriterien präventive Maßnahmen nach §§ 19a, 12a VersG (Bild- und Tonaufnahmen) von repressiven strafrechtlichen Maßnahmen – je nach Schwerpunkt der Maßnahme – im Hinblick auf die abdrängende Zuweisung des Art. 23 EGGVG abzugrenzen.

2. Statthafte Klageart

2.1 Grundkonstellation der Fortsetzungsfeststellungsklage

In der Regel werden versammlungsrechtliche Fragestellungen im Rahmen der Fortsetzungsfeststellungsklage – entweder nach §113 I 4 VwGO bei Erledigung nach Klageerhebung oder nach §113 I 4 VwGO analog  bei Erledigung vor Klageerhebung – abgeprüft. Diese ist statthaft, wenn der Kläger die Feststellung der Rechtswidrigkeit eines Verwaltungsaktes begehrt, der sich entweder nach oder in analoger Anwendung vor Klageerhebung erledigt hat. Das bedeutet wiederum, dass vor der Erledigung des Verwaltungsaktes die Anfechtungsklage statthaft war. Es ist entscheidend, dass Sie erkennen, dass es sich entgegen des versammlungsrechtlichen Begriffes der „Auflage“ des Versammlungsgesetzes um keine Auflage im Sinne des § 36 VwVfG handelt, weswegen sich das Problem der isolierten Anfechtbarkeit nicht stellt. Der „Auflage“ im versammlungsrechtlichen Sinne fehlt es nämlich an einem Hauptverwaltungsakt.  Schließlich ist die Durchführung einer Versammlung nur einseitig anzeige- und nicht genehmigungspflichtig. Es  gibt also keinen Hauptverwaltungsakt mit dem die missverständlich bezeichnete „Auflage“ des Versammlungsgesetzes im Sinne des § 36 II VwVfG verbunden werden könnte.

2.2. Abgrenzung zur Feststellungsklage nach §43 VwGO

An dieser Stelle wird erwartet, dass Sie kurz(!) die Fortsetzungsfeststellungsklage von der Feststellungsklage nach §43 VwGO abgrenzen. Die Fortsetzungsfeststellungsklage entspricht nach § 88 VwGO eher dem Klagebegehren als die Feststellungsklage nach § 43 VwGO, die nur von der Mindermeinung angewendet wird. Schließlich ist die Fortsetzungsfeststellungsklage dazu geeignet, die Rechtswidrigkeit eines Verwaltungsaktes festzustellen, womit sie dem Klagebegehren nachkommt, da dies die Festellungsklage nicht vermag, da die Rechtswidrigkeit eines Verwaltungsaktes kein nach §43 VwGO feststellungsfähiges Rechtsverhältnis begründet.

2.3 Keine Klagänderung nach § 91 VwGO

Umstritten ist auch, ob die Umstellung einer Anfechtungsklage zu einer Fortsetzungsfeststellungsklage nach Eintritt des erledigenden Ereignisses nach Klageerhebung, eine Klageänderung nach §91 VwGO darstellt. Nach überwiegender Ansicht stellt der Übergang von einer Anfechtungs- zur Fortsetzungsfeststellungsklage keine an §91 VwGO zu messende Klageänderung dar, da der Klageantrag lediglich beschränkt wird (§173 VwGO i.V.m. 264 Nr.2 ZPO). Diese Konstellation ist in den Aktenauszügen sehr häufig anzutreffen.

2.4 Einstweiliger Rechtschutz

Sollte Ihnen eine Klausur aus dem einstweiligen Rechtsschutz begegnen, ist idR ein Antrag auf Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung eines Widerspruchs oder einer Anfechtungsklage statthaft, § 80 V 1 VwGO.

 3. Besondere Sachentscheidungsvoraussetzungen der Fortsetzungsfeststellungsklage

Bitte beachten Sie bei den Sachentscheidungsvoraussetzungen, dass eine unzulässige Anfechtungsklage nicht durch den Umstand der Erledigung als Fortsetzungsfeststellungsklage zulässig werden darf, da damit die Zulässigkeitsvoraussetzungen der Anfechtungsklage umgangen würden.  Aus diesem Grund müssen die Anfechtungsvoraussetzungen zum Zeitpunkt der Erledigung vorliegen. Dies muss aus Ihrer Formulierung deutlich hervor gehen.

 3.1. Klagebefugnis nach § 42 II VwGO

Der Kläger muss bis zum Zeitpunkt der Erledigung klagebefugt gewesen sein, d.h. er muss geltend machen können, in seinen Rechten verletzt zu sein. Als Adressat eines belastenden Verwaltungsakts ist der Kläger regelmäßig in Art.2 I GG –  in versammlungsrechtlichen Sachverhalten zusätzlich in seinem Grundrecht aus Art.8 GG – verletzt. An dieser Stelle ist der Versammlungsbegriff des Art.8 I GG kurz zu erläutern und zu subsumieren. Um eine Versammlung iSd Art.8  IGG handelt es sich  um ein Zusammenkommen mehrerer Menschen zum Zwecke der gemeinsamen Meinungskundgabe.

Der Kläger muss zum geschützten Personenkreis gehören; im Gegensatz zum Versammlungsgesetz ist Art.8 I GG als reines „Deutschengrundrecht“ ausgestaltet. Als weitere verletzte Grundrechte kommen die Meinungsfreiheit aus Art.5 I GG und bei spezieller künstlerischer Gestaltung von mitgeführten Objekten auch die Kunstfreiheit aus Art.5 III GG in Betracht. Der Eingriff in diese Grundrechte kann z.B durch die Auflösung der Versammlung oder weiteren Beschränkungen erfolgen. Denken Sie an Art.19 III GG, wenn juristische Personen des Privatrechts auf Klägerseite auftreten.

3.2 Vorverfahren

Ein absoluter Klassiker ist die Frage, ob ein Vorverfahren gemäß §68 ff. VwGO durchzuführen ist. Bedenken Sie, die Fortsetzungsfeststellungsklage ist nicht zulässig, wenn bereits die Anfechtungsklage mangels Durchführung (bzw. Entbehrlichkeit oder Nachholbarkeit) des Vorverfahrens unheilbar unzulässig war, § 68 I1 VwGO. Dies gilt für die Konstellation der Erledigung nach Klageerhebung, da der Kläger durch die Erledigung keinen zusätzlichen Bonus bezogen auf die Nachholung eines Vorverfahrens erhalten darf. Eine unzulässige Anfechtungsklage kann nicht zu einer zulässigen Fortsetzungsverpflichtungsklage werden.  Von der Erledigung nach Klageerhebung ist die Erledigung vor Klageerhebung (§113 I4 analog) abzugrenzen . Bedenken Sie, dass der Kläger nicht besser gestellt werden darf durch die Fortsetzungsfeststellungsklage. Demnach war ein Vorverfahren erforderlich, wenn die Erledigung vor Klageerhebung  aber nach Ablauf der Widerspruchsfrist eingetreten ist . Demgegenüber ist ein Vorverfahren nicht erforderlich, wenn die Erledigung vor Ablauf der Widerspruchsfrist eintritt. Als zusätzliches Argument gegen den Fortsetzungsfeststellungswiderspruch kann angeführt werden, die Feststellung sei nicht Sache der Verwaltung sondern des Gerichts, weswegen die Behörde auch nicht durch ein Vorverfahren mit der Feststellung befasst werden soll.

3.3. Klagefrist

Hier müssen Sie unterscheiden. Bei vorprozessualer Erledigung geht das BVerwG davon aus, dass die FFK nicht fristgebunden ist. Es kommt nur eine prozessuale Verwirkung nach §242 BGB in Betracht. Erledigt sich der VA hingegen nach Klageerhebung ist die Fortsetzungsfeststellungsklage nur zulässig, wenn die ursprüngliche Klage fristgerecht erhoben wurde.

3.4 Fortsetzungsfeststellungsinteresse

Innerhalb des besondererenFeststellungsinteresses haben sich drei Fallgruppen herausgebildet,

Ein Rehabilitationsinteresse besteht, wenn der erledigte VA diskriminierende Wirkung für den Kläger entfaltet, die nur durch eine gerichtliche Entscheidung ausgeglichen werden kann. Bei Verletzung des Grundrechts der Versammlungsfreiheit aus Art.8 GG ist diese Fallgruppe regelmäßig betroffen.

Die Wiederholungsgefahr besteht, wenn hinreichend konkret die Gefahr besteht, dass die Behörde, unter in wesentlichen unveränderten tatsächlichen und rechtlichen Umständen, erneut einen vergleichbaren VA erlässt. Hinweise im Aktenaufzug auf diese Fallgruppe finden Sie z.B, wenn die beklagte Behörde zum Ausdruck bringt, an ihrer Praxis festzuhalten.

Sofern sich der VA nach Klageerhebung erledigt hat, müssen Sie auch an das Präjudizinteresse denken. Dieses gilt immer dann, wenn der Kläger die Geltendmachung von Schadensersatz- oder Entschädigungsansprüchen aufgrund der Rechtskraftwirkung einer gerichtlichen Entscheidung gem. §121 VwGO begründen möchte. Der Kläger darf nicht um die Früchte der Klageerhebung gebracht werden. Die Anforderungen an das Präjudizinteresse sind nicht zu hoch zu hängen. Nur wenn die Erfolglosigkeit der Schadensersatz- bzw. Entschädigungsansprüche offensichtlich ist, ist das  besondere Feststellungsinteresse zu verneinen.

4. Allgemeine Sachentscheidungsvoraussetzungen

Auf die Ihnen bekannten allgemeinen Sachurteilsvoraussetzungen ist nur einzugehen, wenn der Aktenauszug hierzu Anlass gibt. Sparen Sie an dieser Stelle Zeit ein, die Sie in der weiteren Schwerpunktsetzung dringend benötigen werden. Ab und an, ist auf die Beteiligtenfähigkeit von Vereinen nach § 61 Nr.2 VwGO einzugehen.

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  1. Felix

    17.01.2014, um 15:09 Uhr

    Hallo,
    Ich finde diesen Artikel, wie auch alle anderen, extrem hilfreich!
    Ich möchte bloß darauf hinweisen, dass in Punkt 2.3 die Überschrift etwas irreführend ist.
    Mit freundlichen Grüßen
    Felix

  2. Anna Oischinger

    25.09.2014, um 15:03 Uhr

    Vielen Dank für den freundlichen Hinweis. Ihre Anmerkung wurde dem Autor zur Kenntnisnahme übermittelt. Dieser wird über eine mögliche Änderung der Überschrift entscheiden.

  3. Tijana Winter

    20.01.2015, um 13:49 Uhr

    Bitte, um eine Überprüfung der Normen… In der Sachentscheidungsvoraussetzung “ statthafte Klageart“ ist von einer Klageänderung gemäß 91 VwGO die Rede und nicht, wie vorliegend zitiert um 91 ZPO… Des Weiteren sollte die Verfasserin überprüfen, ob es sich bei 173 ZPO nicht um 173 VwGO handelt… Bestimmt sind das Tipfehler, allerdings wäre eine Korrektur sehr studentenfreundlich… Danke und Gruß

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